中共邯郸市委办公厅邯郸市人民政府办公厅关于印发《中共邯郸市纪律检查委员会机关、邯郸市监察局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知

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“同居”即非婚姻关系的男女共同生活的行为，在中外历史上都存在过。我国于1950年颁布《婚姻法》，将一夫一妻、结婚登记作为基本的婚姻制度确立下来，并逐步加以完善。同居行为在上世纪80年代前曾几乎绝迹。近年来同居现象在我国逐渐增多，随之产生的纠纷也与日俱增，特别是财产分割、子女抚养等问题比较突出。笔者多年审理婚姻家庭案件，从数量上看，涉及同居关系的案件虽不在多数，但对其中的财产纠纷如何审理因尚无专门规定，争议很大。那么，何为同居关系？如何正确地适用现行的《婚姻法》及此后的《关于适用< 中华人民共和国婚姻法>若干问题的解释（一）》[以下简称《解释（一）》]、《关于适用若干问题的解释（二）》[以下简称《解释（二）》]审理这类案件，准确的分割财产，保护当事人合法的财产权利？在此，阐述一家之言。
　　一、同居关系的内涵
“同居”词典上解释为同在一处居住。同居从居住的对象来看，可分为同性同居和异性同居。从同居的时间来划分，同居可分为短期同居和长期同居：前者如同居一个星期甚至一天，“一夜情”之类；后者如居住者在一段较长的时间里持续、稳定地生活在一起。
　　与之相对应的是，同居关系也有广义说和狭义说两种不同的见解。广义的同居关系，是一种基于共同生活、居住而形成的关系。狭义的同居关系，是被赋予了特定含义的同居即虽然不完全具备合法婚姻的构成要件，但在某些方面与婚姻关系又有些相似的特征。人民法院审理的同居关系纠纷，是指男女双方未办理结婚登记，对外以夫妻名义相称形成的共同生活、居住的关系①。也有学者称之为准婚姻关系②。但从司法实践的角度，“同居关系”一语更为常用。笔者以下对同居关系的论述采取狭义说，是与婚姻关系相对应的，二者在是否受法律保护以及保护的程度等方面有明显区别。
（一）婚姻关系的类型
在法律主义的引导下，婚姻的合法性成为婚姻的本质属性③。合法性要求法定的婚姻主体资格具备者依照法定程序成立婚姻，方有法律效力，否则不受法律保护。也就是说，婚姻绝非两性自然的生理结合，而是经当时社会确认其为夫妻关系的社会关系；婚姻关系只能存在于具有合法的夫妻身份的男女双方之间④。2001年修订后的《婚姻法》第8条规定：要求结婚的男女双方必须亲自到婚姻登记机关进行结婚登记。符合本法规定的，予以登记，发给结婚证。取得结婚证，即确立夫妻关系。根据婚姻法的基本原则，结合最高人民法院的相关司法解释，我国目前受法律保护的婚姻关系有两种形态：

1.登记婚：包括即一开始就具备形式要件和实质要件的登记婚和依《婚姻法》第8条规定经补办登记后形成的具有一定溯及力的婚姻关系。后者指虽符合婚姻的实质要件，但尚不具备形式要件的情形，应当允许补办登记，通过补正行为使之成为合法婚姻。
　　2.事实婚姻。《解释（一）》第5条规定：“未按婚姻法第八条规定办理结婚登记而以夫妻名义共同生活的男女，起诉到人民法院要求离婚，应当区别对待：（一）1994年2月1日民政部《婚姻登记管理条例》公布实施以前，男女双方已经符合结婚实质要件的，按事实婚姻处理。……”
婚姻关系的夫妻间的同居，为其应有之义，是合法同居关系。
　　（二）同居关系的类型
　　从修改后的《婚姻法》的相关规定来看，同居关系有三种形态：
　　1.非婚同居关系
　　之所以未采用“未婚同居”的提法，是因为人们习惯上认为“未婚同居”是指青年男女的初婚前同居，对于离婚夫妻和好后未办理复婚登记即又同居的则认为不在此列。故笔者认为，“非婚同居”的提法既可以避免人们习惯认识上的误区，又能准确地表达这种同居的特征。未办理结婚登记即以夫妻名义共同生活，且不违反《婚姻法》规定的一夫一妻制原则和结婚的实质要件的，虽非法律保护的社会关系，但对此种私权范畴内的行为，应奉行“法不禁止即自由”。因此，既然该行为的成立不为法律所禁止，那么解除一般也不能进入司法领域，故《解释（二）》规定：当事人如果起诉仅仅要求解除同居关系，法院不予受理。
　　2.非法同居关系
　　（1）有配偶者与他人同居关系。2001年修订后《婚姻法》增加了“禁止有配偶者与他人同居”的规定作为禁止重婚的补充。《解释（一）》第2条规定：婚姻法第3条、第32条、第46条规定的有配偶者与他人同居的情形，是指有配偶者与婚外异性，不以夫妻名义，持续、稳定地共同居住。《解释（二）》又进一步规定：当事人请求解除的同居关系，属于“有配偶者与他人同居”的，人民法院应当受理并依法予以解除。因此，人民法院应将其作为同居关系纠纷中的一种特殊类型案件，以更好地维护一夫一妻制、促进社会文明健康发展。
　　（2）被宣告无效或被撤销的婚姻而形成的同居关系。《婚姻法》第12条规定：无效或被撤销的婚姻，自始无效。当事人不具有夫妻的权利义务，同居期间所得的财产……。据此，这也属于同居关系的一种形态。婚姻无效的情形包括：（1）重婚的；（2）有禁止结婚的亲属关系的；（3）婚前患有医学上认为不应当结婚的疾病，婚后尚未治愈的；（4）未到法定婚龄的。
　　二、我国同居关系的社会与立法现状
　　（一）社会现状
　　从有人类社会开始，同居作为一种社会现象就同时存在，并一度受到多国婚姻法的排斥。但20世纪20年代中后期，非婚同居在世界范围内大量增加。目前，在我国在不同的人群中，均存在同居族。一是城市（特别是发达的地区）人口中的年轻人，因为受到西方同居文化和大众传媒的影响，出于对承担婚姻责任的胆怯和对婚姻不稳定的惧怕，认为“试婚”是一种时尚的生活方式，跃跃欲试，不再羞于启齿。二是农村有些群众认为办理结婚登记没有意义，只要按风俗举行婚礼即可，或为逃避计划生育政策而故意不办理结婚登记，这使得农村中的非婚同居现象也十分严重。三是部分老年人或受子女阻拦不敢再婚，或出于对再婚后产生家庭纠纷的恐惧而不愿意办理结婚登记，从而选择同居的方式。
　　（二）立法现状
　　1950年到2000年整整50年间，新中国《婚姻法》的颁布、实施、修改向国民昭示：婚姻以登记为要件；要结婚，得登记。修订后《婚姻法》再次重申了这一点，第8条规定：“要求结婚的男女双方必须亲自到婚姻登记机关进行登记。……未办理结婚登记的，应当补办登记”。但由于受到传统民间习俗的影响和经济文化发展水平的制约，在我国未办理结婚登记即共同生活的人为数可观，有一个相当庞大的群体。修改后的《婚姻法》之所以增加“补办登记”这一柔性规定，就是为了给涉足这种行为的人们提供一个最后补救的机会，同时也强化了登记的效力（否则登记制度就失去了意义），并在法律上严格区分同居关系和婚姻关系，不失为一种有利于保持社会关系稳定的一种方法。这反映了法律以正视现实的态度对待这类客观存在的现象所持有的一种灵活、变通的态度。《解释（一)》亦对此类行为人进一步作了规定，“未补办登记的，按解除同居关系处理”，明确了未补办的法律后果。但无论是前者，还是后者，均未强调该行为的“非法”性，一改最高人民法院《关于人民法院审理未办理结婚登记即以夫妻名义同居生活的若干意见》（以下简称《若干意见》）中的基本用语“非法同居关系”。解除同居关系和解除非法同居关系这一微妙的变化，虽然只有两个字的区别，但却是质的转变，折射出的法律底蕴不可小视，体现了涉及人类感情生活的婚姻家庭纠纷的特殊性和“特事特办”的务实态度。在《解释（二）》，最高人民法院走得更远了。第1条就明确规定：当事人起诉请求解除同居关系的，人民法院不予受理。但当事人请求解除的同居关系，属于婚姻法第3条、第32条、第46条规定的“有配偶者与他人同居”的，人民法院应当受理并依法予以解除。这样，人民法院对无配偶男女的同居采取不予理会、干预的态度，完全是个人私事。法律条文上的变化体现出观念的转变：婚姻法具有民法的本质，属私法范畴。因此，对于同居这一民事行为，除特殊情形外，司法不应予以干预，因为这是当事人意思自治的领域，法律既不提倡也不禁止。
不论同居行为有怎样的合理性，从法理角度虽不宜多加限制，但其所产生的社会问题确实不容忽视：（1）冲击了“一夫一妻”制和婚姻登记制度；（2）规避了计划生育政策；（3）发生纠纷后妇女儿童易成为弱者；（4）从社会学的角度看，几乎所有关于同居问题的研究都得出了大致相同的结论，即由同居关系演变成的婚姻比非同居关系发展成的婚姻具有更高的离异风险，同居关系并未促进婚姻的般配性和长久性，其盛行几乎与离婚率的上升并行。从深层次看可能是婚姻关系往往更多地依靠道德伦理观把两人凝聚在一起，而同居关系则是一种自然本能的倾向使然，缺少伦理纽带。
同居关系中财产纠纷的裁判
法律的视而不见不会影响同居现象的存在。同居关系当事人可以随时解除同居关系，但一方要求解除而另一方不同意并发生争议的，只有法院有权裁决。因此法官应充分考虑裁判所带来的社会效果，并通过裁判的指引作用，使人们感受到同居的利与弊，从而对自身的生活方式作出正确地选择。
受理
《解释（二）》对此已有明确规定。
　　（二）实体处理
　　《解释（二）》虽规定了受理同居纠纷的相关问题，但对同居期间的财产分割、子女抚养等纠纷的实体处理未作详尽规定。无论解除同居关系本身是否需要司法干预，上述问题均需在诉至法院的同居纠纷中加以解决，缺乏具体规定就会使司法实践陷入无法可依或裁判不一的困境。幸好《若干意见》的第8条至第13条对财产分割、债权债务关系如何处理和子女抚养问题都做出了详细的规定，除了在用于表述上“非法”二字已经被新的司法解释修订外，其余内容如果与修改后的《婚姻法》及出台后的司法解释没有抵触的，仍然可以继续适用。
同居关系的认定
有学者认为，我国对同居关系的保护在很大程度上是对符合结婚实
孙套：《性或非性之民事契约》，载葛洪义主编：《法律方法与法律思维》（第2辑），中国政法大学出版社2003年版。李姝旎：《论非婚同居关系的法律规制》，载《法制与经济》2007年第8期。
质要件的事实婚姻的保护，但在司法实践中，审理的同居关系纠纷远非限于此，如对“有配偶者与他人同居”的，人民法院应当受理并依法予以解除。因此，按本文前述的同居关系的三种类型，审理时应首先认定是否成立同居关系，从而界定双方当事人的权利义务关系。
　　2.同居关系的解除
（1）关于有配偶者与他人同居的同居关系纠纷，人民法院应判决解除同居关系并处理财产分割和子女抚养问题。
（2）被宣告婚姻无效而形成的同居关系，《解释（二）》第3条规定：“人民法院受理离婚案件后，经审查确属无效婚姻的，应当将婚姻无效的情形告知当事人，并依法作出宣告婚姻无效的判决。”第4条规定：“人民法院审理无效婚姻案件，涉及财产分割和子女抚养的，应当对婚姻效力的认定和其他纠纷的处理分别制作裁判文书。”
（3）非婚同居者起诉要求离婚且未补办结婚登记的，《解释（一)》第五条规定按解除同居关系处理。
　　3.同居关系中的财产分割问题
财产分为积极财产和消极财产。
在处理积极财产问题时，双方有财产协议且不违反法律的强制性规定，应认可其效力，优先适用；双方无协议或协议无效时，在非婚同居者之间的财产关系上，各国立法区别较大，有的适用夫妻财产制（如瑞士）；有的适用联合财产制(如菲律宾）；也有的适用合伙关系（如美国部分地区）。相对而言，我国对同居者之间的财产关系仅在《若干意见》第10条中予以了规定：解除非法同居关系时，在同居生活期间双方共同所得的收入和购置的财产，按一般共有财产处理。但其中使用的“一般共有财产”一词，严格而言并非规范用语。通观《民法通则》，始终没有使用“一般共有财产”的提法，仅有第78条第2款规定的“共有分为按份共有和共同共有，……”揣度司法解释者的本意，使用“一般共有财产”只是为了与夫妻共同共有财产相区别，从而否定该种共有的基础法律关系的合法性———非法同居关系。但使用“一般共有财产”一词确与现行法律规定不一致，极易造成认识和使用上的混乱，应予纠正。
那么，如何界定同居期间的财产性质？《解释（一)》第5条规定：“被宣告无效或被撤销的婚姻，当事人同居期间所得的财产，按共同共有处理。但有证据证明为当事人一方所有的除外”。虽然该条是对被宣告无效或被撤销的婚姻中同居期间财产关系的规定，并倾向于共同共有，但是否对非婚同居和有配偶者与他人同居者也具有适用性？有学者认为，同居者之间对财产无约定的，按共同共有处理。笔者认为，要正确认定同居期间的财产的性质，首先应明确同居期间的财产不能等同于共同共有财产，不能产生离婚时分割夫妻财产的效果。其次，处理同居者财产的一般原则是：各归各有。如果有证据证明自己为对方财产的获得作出贡献，即形成共有，可以从两种方式中选择对该项财产加以认定：一是按份共有，二是共同共有。选择共同共有，虽易于操作，但无法体现与夫妻共有财产的区别，反而成为与夫妻共有财产关系等量齐观的财产关系。这显然不利于保障婚姻关系的合法性和稳定性，也不能体现行政机关婚姻登记的权威性。这是选择共同共有的最大缺陷。选择按份共有虽具有更大的合理性，但如何认定共有人的财产份额有时会遇到一些困难。如果双方当事人在同居期间均注入财产且能分清出资比例的，认定按份共有操作极为简便。但如一方有财产收入，而另一方无财产收入时，该怎样认定双方的财产份额呢？这为法官的自由裁量提供了余地。无收入的一方提供了家政服务的，应认为也创造出价值，可按照一定的比例，确定其在共有财产中的份额。如果双方共有份额难以确定的，则推定为份额相同。
综上，笔者主张将同居期间形成的共有财产关系认定为按份共有。因为权衡共同共有与按份共有制度的利弊，定性为按份共有更能体现出立法对同居关系与婚姻关系的不同态度，从而使人们认识到同居之弊端并主动放弃同居这种生活方式。
（2）在处理消极财产及同居期间产生的债务问题，应认定为共同债务，双方对此承担连带清偿责任。
　　4.同居关系中的其他财产权利
（1）经济帮助
大多数国家不承认同居者相互之间有抚养权，如埃塞俄比亚；美国司法实践则有适用默示契约肯定女方抚养权的判例；我国过去司法实践中在解除非法同居问题时，如果一方有困难，法院要求有条件的一方应给予有困难的一方以一定的经济帮助。这种做法在一定程度上起到了保护弱者作用。因为同居关系当事人之间，不具有合法婚姻的人身关系，因此原则上讲，也就不存在相互的扶养义务，均无扶养请求权。但是现实中应有例外。因为在同居关系中，也会有较为弱势的一方：或为共同生活体作出较大牺牲，以致在同局关系结束后，因一时无法找到工作等问题没有足够的能力维持生活，或为女方怀孕等需要特殊照顾等情况，应当酌情让另一方给予经济帮助。但在下列情况下可以免除：被帮助方不再有被帮助情形的；被扶养一方结婚或者有新的同居关系的。
（2）继承权。在同居双方当事人之间不发生继承，不得相互继承遗产。如果同居伴侣依靠被继承人扶养且缺乏劳动能力又没有生活来源或对被继承人扶养过多的，按照我国《继承法》的规定可以适当分得遗产。
（三）裁判中的相关问题
对于非婚同居起诉要求离婚且未补办结婚登记的，能否准予撤诉？是否一律判决予以解除？应否在裁判主文中述及解除同居关系，还是仅裁判财产问题和子女抚养问题？司法解释对上述对上述问题未予明确。此外，审理中往往还会遇到原告经人民法院传票传唤，无正当理由拒不到庭，或未经法庭许可中途退庭，或应交案件受理费而不预交，申请缓、减、免交而未获批准仍不预交等情形……对这些消极诉讼行为究竟应如何处理，确为审判实践中无法回避的问题。
另外，《解释（二）》第1条规定，当事人起诉请求解除同居关系的，人民法院不予受理。结合《解释（一)》第5条规定，似乎可以得出这样的结论，非婚同居的当事人诉至法院的案由不同，可能会引发不同的处理结果：起诉请求离婚的，如不构成事实婚姻，按解除同居关系处理；而起诉请求解除同居关系的，一般不予受理。这是否意味着案由的选择将直接影响最终的结果？
国务院


国务院关于加快发展服务业的若干意见
国发〔2007〕7号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
　　根据“十一五”规划纲要确定的服务业发展总体方向和基本思路，为加快发展服务业，现提出以下意见：
　　一、充分认识加快发展服务业的重大意义
　　服务业是国民经济的重要组成部分，服务业的发展水平是衡量现代社会经济发达程度的重要标志。我国正处于全面建设小康社会和工业化、城镇化、市场化、国际化加速发展时期，已初步具备支撑经济又好又快发展的诸多条件。加快发展服务业，提高服务业在三次产业结构中的比重，尽快使服务业成为国民经济的主导产业，是推进经济结构调整、加快转变经济增长方式的必由之路，是有效缓解能源资源短缺的瓶颈制约、提高资源利用效率的迫切需要，是适应对外开放新形势、实现综合国力整体跃升的有效途径。加快发展服务业，形成较为完备的服务业体系，提供满足人民群众物质文化生活需要的丰富产品，并成为吸纳城乡新增就业的主要渠道，也是解决民生问题、促进社会和谐、全面建设小康社会的内在要求。为此，必须从贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会战略思想的高度，把加快发展服务业作为一项重大而长期的战略任务抓紧抓好。
　　党中央、国务院历来重视服务业发展，制定了一系列鼓励和支持发展的政策措施，取得了明显成效。特别是党的十六大以来，服务业规模继续扩大，结构和质量得到改善，服务领域改革开放不断深化，在促进经济平稳较快发展、扩大就业等方面发挥了重要作用。但是，当前在服务业发展中还存在不容忽视的问题，特别是一些地方过于看重发展工业尤其是重工业，对发展服务业重视不够。我国服务业总体上供给不足，结构不合理，服务水平低，竞争力不强，对国民经济发展的贡献率不高，与经济社会加快发展、产业结构调整升级不相适应，与全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的要求不相适应，与经济全球化和全面对外开放的新形势不相适应。各地区、各部门要进一步提高认识，切实把思想统一到中央的决策和部署上来，转变发展观念，拓宽发展思路，着力解决存在的问题，加快把服务业提高到一个新的水平，推动经济社会走上科学发展的轨道，促进国民经济又好又快发展。
　　二、加快发展服务业的总体要求和主要目标
　　当前和今后一个时期，发展服务业的总体要求是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的重要战略思想，将发展服务业作为加快推进产业结构调整、转变经济增长方式、提高国民经济整体素质、实现全面协调可持续发展的重要途径，坚持以人为本、普惠公平，进一步完善覆盖城乡、功能合理的公共服务体系和机制，不断提高公共服务的供给能力和水平；坚持市场化、产业化、社会化的方向，促进服务业拓宽领域、增强功能、优化结构；坚持统筹协调、分类指导，发挥比较优势，合理规划布局，构建充满活力、特色明显、优势互补的服务业发展格局；坚持创新发展，扩大对外开放，吸收发达国家的先进经验、技术和管理方式，提高服务业国际竞争力，实现服务业又好又快发展。
　　根据“十一五”规划纲要，“十一五”时期服务业发展的主要目标是：到2010年，服务业增加值占国内生产总值的比重比2005年提高3个百分点，服务业从业人员占全社会从业人员的比重比2005年提高4个百分点，服务贸易总额达到4000亿美元；有条件的大中城市形成以服务经济为主的产业结构，服务业增加值增长速度超过国内生产总值和第二产业增长速度。到2020年，基本实现经济结构向以服务经济为主的转变，服务业增加值占国内生产总值的比重超过50%，服务业结构显著优化，就业容量显著增加，公共服务均等化程度显著提高，市场竞争力显著增强，总体发展水平基本与全面建设小康社会的要求相适应。
　　三、大力优化服务业发展结构
　　适应新型工业化和居民消费结构升级的新形势，重点发展现代服务业，规范提升传统服务业，充分发挥服务业吸纳就业的作用，优化行业结构，提升技术结构，改善组织结构，全面提高服务业发展水平。
　　大力发展面向生产的服务业，促进现代制造业与服务业有机融合、互动发展。细化深化专业分工，鼓励生产制造企业改造现有业务流程，推进业务外包，加强核心竞争力，同时加快从生产加工环节向自主研发、品牌营销等服务环节延伸，降低资源消耗，提高产品的附加值。优先发展运输业，提升物流的专业化、社会化服务水平，大力发展第三方物流；积极发展信息服务业，加快发展软件业，坚持以信息化带动工业化，完善信息基础设施，积极推进“三网”融合，发展增值和互联网业务，推进电子商务和电子政务；有序发展金融服务业，健全金融市场体系，加快产品、服务和管理创新；大力发展科技服务业，充分发挥科技对服务业发展的支撑和引领作用，鼓励发展专业化的科技研发、技术推广、工业设计和节能服务业；规范发展法律咨询、会计审计、工程咨询、认证认可、信用评估、广告会展等商务服务业；提升改造商贸流通业，推广连锁经营、特许经营等现代经营方式和新型业态。通过发展服务业实现物尽其用、货畅其流、人尽其才，降低社会交易成本，提高资源配置效率，加快走上新型工业化发展道路。
　　大力发展面向民生的服务业，积极拓展新型服务领域，不断培育形成服务业新的增长点。围绕城镇化和人口老龄化的要求，大力发展市政公用事业、房地产和物业服务、社区服务、家政服务和社会化养老等服务业。围绕构建和谐社会的要求，大力发展教育、医疗卫生、新闻出版、邮政、电信、广播影视等服务事业，以农村和欠发达地区为重点，加强公共服务体系建设，优化城乡区域服务业结构，逐步实现公共服务的均等化。围绕小康社会建设目标和消费结构转型升级的要求，大力发展旅游、文化、体育和休闲娱乐等服务业，优化服务消费结构，丰富人民群众精神文化生活。服务业是今后我国扩大就业的主要渠道，要着重发展就业容量大的服务业，鼓励其他服务业更多吸纳就业，充分挖掘服务业安置就业的巨大潜力。
　　大力培育服务业市场主体，优化服务业组织结构。鼓励服务业企业增强自主创新能力，通过技术进步提高整体素质和竞争力，不断进行管理创新、服务创新、产品创新。依托有竞争力的企业，通过兼并、联合、重组、上市等方式，促进规模化、品牌化、网络化经营，形成一批拥有自主知识产权和知名品牌、具有较强竞争力的大型服务企业或企业集团。鼓励和引导非公有制经济发展服务业，积极扶持中小服务企业发展，发挥其在自主创业、吸纳就业等方面的优势。
　　四、科学调整服务业发展布局
　　在实现普遍服务和满足基本需求的前提下，依托比较优势和区域经济发展的实际，科学合理规划，形成充满活力、适应市场、各具特色、优势互补的服务业发展格局。
　　城市要充分发挥人才、物流、信息、资金等相对集中的优势，加快结构调整步伐，提高服务业的质量和水平。直辖市、计划单列市、省会城市和其他有条件的大中城市要加快形成以服务经济为主的产业结构。发达地区特别是珠江三角洲、长江三角洲、环渤海地区要依托工业化进程较快、居民收入和消费水平较高的优势，大力发展现代服务业，促进服务业升级换代，提高服务业质量，推动经济增长主要由服务业增长带动。中西部地区要改变只有工业发展后才能发展服务业的观念，积极发展具有比较优势的服务业和传统服务业，承接东部地区转移产业，使服务业发展尽快上一个新台阶，不断提高服务业对经济增长的贡献率。
　　各地区要按照国家规划、城镇化发展趋势和工业布局，引导交通、信息、研发、设计、商务服务等辐射集聚效应较强的服务行业，依托城市群、中心城市，培育形成主体功能突出的国家和区域服务业中心。进一步完善铁路、公路、民航、水运等交通基础设施，优先发展城市公共交通，形成便捷、通畅、高效、安全的综合运输体系，加快建设上海、天津、大连等国际航运中心和主要港口。加强交通运输枢纽建设和集疏运的衔接配套，在经济发达地区和交通枢纽城市强化物流基础设施整合，形成区域性物流中心。选择辐射功能强、服务范围广的特大城市和大城市建立国家或区域性金融中心。依托产业集聚规模大、装备水平高、科研实力强的地区，加快培育建成功能互补、支撑作用大的研发设计、财务管理、信息咨询等公共服务平台，充分发挥国家软件产业基地的作用，建设一批工业设计、研发服务中心，不断形成带动能力强、辐射范围广的新增长极。
　　立足于用好现有服务资源，打破行政分割和地区封锁，充分发挥市场机制的作用，鼓励部门之间、地区之间、区域之间开展多种形式的合作，促进服务业资源整合，发挥组合优势，深化分工合作，在更大范围、更广领域、更高层次上实现资源优化配置。防止不切实际攀比，避免盲目投资和重复建设。
　　五、积极发展农村服务业
　　贯彻统筹城乡发展的基本方略，大力发展面向农村的服务业，不断繁荣农村经济，增加农民收入，提高农民生活水平，为发展现代农业、扎实推进社会主义新农村建设服务。
　　围绕农业生产的产前、产中、产后服务，加快构建和完善以生产销售服务、科技服务、信息服务和金融服务为主体的农村社会化服务体系。加大对农业产业化的扶持力度，积极开展种子统供、重大病虫害统防统治等生产性服务。完善农副产品流通体系，发展各类流通中介组织，培育一批大型涉农商贸企业集团，切实解决农副产品销售难的问题。加快实施“万村千乡”市场工程。加强农业科技体系建设，健全农业技术推广、农产品检测与认证、动物防疫和植物保护等农业技术支持体系，推进农业科技创新，加快实施科技入户工程。加快农业信息服务体系建设，逐步形成连接国内外市场、覆盖生产和消费的信息网络。加强农村金融体系建设，充分发挥农村商业金融、合作金融、政策性金融和其他金融组织的作用，发展多渠道、多形式的农业保险，增强对“三农”的金融服务。加快农机社会化服务体系建设，推进农机服务市场化、专业化、产业化。大力发展各类农民专业合作组织，支持其开展市场营销、信息服务、技术培训、农产品加工储藏和农资采购经营。
　　改善农村基础条件，加快发展农村生活服务业，提高农民生活质量。推进农村水利、交通、渔港、邮政、电信、电力、广播影视、医疗卫生、计划生育和教育等基础设施建设，加快实施农村饮水安全工程，大力发展农村沼气，推进生物质能、太阳能和风能等可再生能源开发利用，改善农民生产生活条件。大力发展园艺业、特种养殖业、乡村旅游业等特色产业，鼓励发展劳务经济，增加农民收入。积极推进农村社区建设，加快发展农村文化、医疗卫生、社会保障、计划生育等事业，实施农民体育健身工程，扩大出版物、广播影视在农村的覆盖面，提高公共服务均等化水平，丰富农民物质文化生活。加强农村基础教育、职业教育和继续教育，搞好农民和农民工培训，提高农民素质，结合城镇化建设，积极推进农村富余劳动力实现转移就业。
　　六、着力提高服务业对外开放水平
　　坚定不移地推进服务领域对外开放，着力提高利用外资的质量和水平。按照加入世贸组织服务贸易领域开放的各项承诺，鼓励外商投资服务业。正确处理好服务业开放与培育壮大国内产业的关系，完善服务业吸收外资法律法规，通过引入国外先进经验和完善企业治理结构，培育一批具有国际竞争力的服务企业。加强金融市场基础性制度建设，增强银行、证券、保险等行业的抗风险能力，维护国家金融安全。
　　把大力发展服务贸易作为转变外贸增长方式、提升对外开放水平的重要内容。把承接国际服务外包作为扩大服务贸易的重点，发挥我国人力资源丰富的优势，积极承接信息管理、数据处理、财会核算、技术研发、工业设计等国际服务外包业务。具备条件的沿海地区和城市要根据自身优势，研究制定鼓励承接服务外包的扶持政策，加快培育一批具备国际资质的服务外包企业，形成一批外包产业基地。建立支持国内企业“走出去”的服务平台，提供市场调研、法律咨询、信息、金融和管理等服务。扶持出口导向型服务企业发展，发展壮大国际运输，继续大力发展旅游、对外承包工程和劳务输出等具有比较优势的服务贸易，积极参与国际竞争，扩大互利合作和共同发展。
　　七、加快推进服务领域改革
　　进一步推进服务领域各项改革。按照国有经济布局战略性调整的要求，将服务业国有资本集中在重要公共产品和服务领域。深化电信、铁路、民航等服务行业改革，放宽市场准入，引入竞争机制，推进国有资产重组，实现投资主体多元化。积极推进国有服务企业改革，对竞争性领域的国有服务企业实行股份制改造，建立现代企业制度，促使其成为真正的市场竞争主体。明确教育、文化、广播电视、社会保障、医疗卫生、体育等社会事业的公共服务职能和公益性质，对能够实行市场经营的服务，要动员社会力量增加市场供给。按照政企分开、政事分开、事业企业分开、营利性机构与非营利性机构分开的原则，加快事业单位改革，将营利性事业单位改制为企业，并尽快建立现代企业制度。继续推进政府机关和企事业单位的后勤服务、配套服务改革，推动由内部自我服务为主向主要由社会提供服务转变。
　　建立公开、平等、规范的服务业准入制度。鼓励社会资金投入服务业，大力发展非公有制服务企业，提高非公有制经济在服务业中的比重。凡是法律法规没有明令禁入的服务领域，都要向社会资本开放；凡是向外资开放的领域，都要向内资开放。进一步打破市场分割和地区封锁，推进全国统一开放、竞争有序的市场体系建设，各地区凡是对本地企业开放的服务业领域，应全部向外地企业开放。
　　八、加大投入和政策扶持力度
　　加大政策扶持力度，推动服务业加快发展。依据国家产业政策完善和细化服务业发展指导目录，从财税、信贷、土地和价格等方面进一步完善促进服务业发展政策体系。对农村流通基础设施建设和物流企业，以及被认定为高新技术企业的软件研发、产品技术研发及工业设计、信息技术研发、信息技术外包和技术性业务流程外包的服务企业，实行财税优惠。进一步推进服务价格体制改革，完善价格政策，对列入国家鼓励类的服务业逐步实现与工业用电、用水、用气、用热基本同价。调整城市用地结构，合理确定服务业用地的比例，对列入国家鼓励类的服务业在供地安排上给予倾斜。要根据实际情况，对一般性服务行业在注册资本、工商登记等方面降低门槛，对采用连锁经营的服务企业实行企业总部统一办理工商注册登记和经营审批手续。
　　拓宽投融资渠道，加大对服务业的投入力度。国家财政预算安排资金，重点支持服务业关键领域、薄弱环节发展和提高自主创新能力。积极调整政府投资结构，国家继续安排服务业发展引导资金，逐步扩大规模，引导社会资金加大对服务业的投入。地方政府也要相应安排资金，支持服务业发展。引导和鼓励金融机构对符合国家产业政策的服务企业予以信贷支持，在控制风险的前提下，加快开发适应服务企业需要的金融产品。积极支持符合条件的服务企业进入境内外资本市场融资，通过股票上市、发行企业债券等多渠道筹措资金。鼓励各类创业风险投资机构和信用担保机构对发展前景好、吸纳就业多以及运用新技术、新业态的中小服务企业开展业务。
　　九、不断优化服务业发展环境
　　加快推进服务业标准化，建立健全服务业标准体系，扩大服务标准覆盖范围。抓紧制订和修订物流、金融、邮政、电信、运输、旅游、体育、商贸、餐饮等行业服务标准。对新兴服务行业，鼓励龙头企业、地方和行业协会先行制订服务标准。对暂不能实行标准化的服务行业，广泛推行服务承诺、服务公约、服务规范等制度。
　　积极营造有利于扩大服务消费的社会氛围。规范服务市场秩序，建立公开、平等、规范的行业监管制度，坚决查处侵犯知识产权行为，保护自主创新，维护消费者合法权益。加强行政事业性收费管理和监督检查，取消各种不合理的收费项目，对合理合法的收费项目及标准按照规定公示并接受社会监督。落实职工年休假制度，倡导职工利用休假进行健康有益的服务消费。加快信用体系建设，引导城乡居民对信息、旅游、教育、文化等采取灵活多样的信用消费方式，规范发展租赁服务，拓宽消费领域。鼓励有条件的城镇加快户籍管理制度改革，逐步放宽进入城镇就业和定居的条件，增加有效需求。
　　发展人才服务业，完善人才资源配置体系，为加快发展服务业提供人才保障。充分发挥高等院校、科研院所、职业学校及有关社会机构的作用，推进国际交流合作，抓紧培训一批适应市场需求的技能型人才，培养一批熟悉国际规则的开放型人才，造就一批具有创新能力的科研型人才，扶持一批具有国际竞争力的人才服务机构。鼓励各类就业服务机构发展，完善就业服务网络，加强农村剩余劳动力转移、城市下岗职工再就业、高校毕业生就业等服务体系建设，为加快服务业发展提供高素质的劳动力队伍。
　　十、加强对服务业发展工作的组织领导
　　加快发展服务业是一项紧迫、艰巨、长期的重要任务，既要坚持发挥市场在资源配置中的基础性作用，又要加强政府宏观调控和政策引导。国务院成立全国服务业发展领导小组，指导和协调服务业发展和改革中的重大问题，提出促进加快服务业发展的方针政策，部署涉及全局的重大任务。全国服务业发展领导小组办公室设在发展改革委，负责日常工作。国务院有关部门和单位要按照全国服务业发展领导小组的统一部署，加强协调配合，积极开展工作。各省级人民政府也应建立相应领导机制，加强对服务业工作的领导，推动本地服务业加快发展。
　　加强公共服务既是加快发展服务业的重要组成部分，又是推动各项服务业加快发展的重要保障，同时也是转变政府职能、建设和谐社会的内在要求。要进一步明确中央、地方在提供公共服务、发展社会事业方面的责权范围，强化各级人民政府在教育、文化、医疗卫生、人口和计划生育、社会保障等方面的公共服务职能，不断加大财政投入，扩大服务供给，提高公共服务的覆盖面和社会满意水平，同时为各类服务业的发展提供强有力的支撑。
　　尽快建立科学、统一、全面、协调的服务业统计调查制度和信息管理制度，完善服务业统计调查方法和指标体系，充实服务业统计力量，增加经费投入。充分发挥各部门和行业协会的作用，促进服务行业统计信息交流，建立健全共享机制，提高统计数据的准确性和及时性，为国家宏观调控和制定规划、政策提供依据。各地区要逐步将服务业重要指标纳入本地经济社会发展的考核体系，针对不同地区、不同类别服务业的具体要求，实行分类考核，确保责任到位，任务落实，抓出实绩，取得成效。
　　各地区、各部门要根据本意见要求，按照各自的职责范围，抓紧制定加快发展服务业的配套实施方案和具体政策措施。发展改革委要会同有关部门和单位对落实本意见的情况进行监督检查，及时向国务院报告。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　国务院
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○七年三月十九日