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行政法学视角下的行政收费——理论和实证的研究

关键词：行政收费　效力　乱收费　委托　滥用职权　救济　宣告无效

内容简介：行政收费是一种具体行政行为。本文从行政法学角度重新定义了“行政收费”，归纳其含义和特征，考察了行政收费的分类。行政收费作为行政行为，不例外的具有先定力、公定力、确定力、执行力、拘束力和存续力。本文逐一讨论了行政收费中各种效力，对行政行为的追溯力提出新的看法。本文还简要考察了其简易程序和普通程序。从作者作为原告参加的一次行政诉讼角度，本文探讨了违法的“行政收费”（违法行政）——乱收费的一些问题：重构行政主体理论，认定行政机关与公务人员、受委托组织以及公务人员在违法行政中均由承担责任的义务；列举违法行政的基本形态，并认为“乱收费”是滥用职权；“乱收费”的最好救济办法不是撤销乱收费这一具体行政行为，而是将非法的委托作为滥用职权宣告（自始）无效，使相对人得到普遍救济。

作者：刘建昆13361372517



行政法学视角下的行政收费
——理论和实证的研究

大凡现代国家，其经济财政大多已实现了“在数目字上管理” ，只是在深度或者水平上有所差距而已。而所谓“在数目字上管理”，最直观和简便易行的，就是收入和支出均以纸币为衡量标准。例如我国国家收入，劳役和实物收入贯穿了中国古代历史。而收入的货币化，是在是现代国家的一个基本特征。就我国现在来说，无论是税、费、还是其它收入，也均已以货币为基本形态。
国家收入作为经济学和经济法学共同研究的一个课题，牵扯极多，以本文篇幅不易作出全面探讨，只能在国家收入的一个方面，即行政收费方面，以法学视角做一点法理上的初步探讨。
一． 收费的基础知识：简单的归纳和提出
我国学者一般认为在我国现行法律中，行政收费是经济法部门下的财税法的研究对象。但是由于经济法在很大程度上仍然属于政府规治经济的法，这决定了，行政收费在实践操作方面也必然的要受到行政法基本原则的规制。因此在这种意义上，行政收费在最基本的属性上应当的属于政府的具体行政行为。
由于行政收费本身既是行政行为 ，又是经济行为 ，人们往往站在不同角度上对行政收费的概念进行认识，因此形成的观点也有相当的差异。根据笔者手头的资料，对行政收费主要有以下几种定义：
1．收费是指政府（或者行政主体）以满足社会需要为目的，凭借行政权力，通过向公共商品或者劳务的特定使用者或者享受者按照特定特定标准收取相应费用的行为，又称政府收费或者行政收费。
2．收费是国家或者政府规制的，存在市场因素的产业或者行业、公共部门（包括有关国有企事业单位）、民间团体和私人企业所提供的有偿服务的价格。
3．收费是公共部门在提供自己所生产的产品或服务时，为了达到商品或者劳务的效率使用，有选择地向受益人收取的与成本相对应的费用。
以上观点在立论角度及收费的有偿性问题上都有所分歧。但是只有第一种观点相对比较符合法学视野内的行政收费的定义，但是又不够规范。总起来说，我们认为可以认为：行政收费，是国家行政机关、法律法规授权的事业单位等组织，依据相关法律、法规、规章和政策收费的项目，按照价格主管部门批准并公布的收费标准，向负有缴纳义务的行政相对人收取一定数额的货币的具体行政行为。
这一定义包括以下的含义：
首先，行政收费的主体应当是国家机关行政机关和被授权组织。其他任何组织和个人不能进行行政收费。征收主体的广泛性是收费与收税区别的一个重要方面：收税的主体限定在海关、财税部门；而几乎所有的行政机关都有收费的职能。同时也是行政征收与行政征用相区别的显著特征：行政征用的决定通常由人民政府和法定的指挥机构，而不是任意行政部门的名义作出。 行政收费的主体应当具备收费权、能以自己名义实施、能够承担法律效果三个条件。
其次，行政收费必须是在法律规定的范围内依法进行。根据我国现行的收费管理体制，这里的依法进行包括三层含义：第一，收费应当有“相关的法律、法规、规章和政策依据” ；第二，取得价格主管部门审批收费标准的文件； 第三，具体收费点办理收费许可证。行政收费必须严格遵守这些规定。
再次，行政收费行为的客体是行政法上的收缴权利义务关系。权利义务双方根据法定项目、审定标准、鉴定和申报相结合，最终确认数额之后，双方具体权利义务才能产生。具体内容包括：（1）收费主体有权取得并保有相对人一定具体数额货币，相对人有义务给付货币的义务；（2）缴费行为完成后给付义务免除，收费主体有按照财务规定出具单据的义务。
最后，该行为的标的是行政相对人的一定数额的金钱。实物不能成为行政收费的标的。收税则是以货币为主，有时也可能征收不动产实物；而行政征用则是以不可替代的不动产以及特殊动产为标的，少数等特定情况下才能征用可替代物的不动产，但决不会是货币。行政收费的完成，使行政相对人负有的履行义务归于消灭。
行政收费在操作层面上首先是一种具体行政行为。它的法律特征是：行政收费是一种单方具体行政行为；行政收费的实质在于取得行政相对人一定数量的金钱；行政收费的实施必须以行政相对人负有行政法上的缴纳义务为前提。
对行政收费进行分类，既是学术上的惯例又是实践的需要，科学的分类有助于正确的认识客体，同时在实践中也便于操作。一般来说，对行政收费的分类有以下几种：
1． 三分法。把收费分为行政性收费、事业性收费和经营性收费。
2． 五分法。 分为特定对象服务费、用来弥补经费的管理费、公益服务收费、中介服务收费、筹集建设资金收费。
3． 两分法。 把收费分成规费和使用费。规费包括手续费、工本费和司法规费；使用费依托于公共设施收取。
4． 九分法。分为：①证照类收费②审批类收费（包括注册费、登记费、手续费、审验费、审查费、签证费等）③资源类收费（包括无线电频率占用费、水资源费、矿山资源费、土地资源费、土地有偿使用费、耕地闲置费和特许权等无形资产使用费）④补偿和治理类收费（包括排污费、占道费、挖掘费、人防异地建设费、耕地开垦费、土地复垦费、水土流失防治费、公路路产补偿费、绿化费、社会抚养费等）⑤鉴定类收费（包括检验费、检测费、鉴定费、检定费、认证费、检疫费等）⑥管理费⑦公办学历教育收费（学杂费，住宿费）⑧考试费⑨培训费
5． 其他分类方法。 按照收费是否构成独立的行政行为分为独立收费和附带收费；依据行政收费是否纳入财政预算分为归入财政预算的收费和费归入财政预算的收费；根据费用负担有无转嫁分为直接收费和间接收费；按受益与收费时间排列分为事前收费与事后收费；按有无涉外因素分为国内收费与涉外收费。
上述分类方法多数是从行政收费内容的用途等客观实在角度进行的，一定程度上反映了收费理论研究的滞后。我们认为，两分法较好的把握了收费的本质，而独立收费与附带收费在法律实务中具有一定意义。
二． 效力和程序：对行政法学理论的检验
对于行政行为的效力，学者一般公认行政行为具有先定力、公定力、确定力、执行力、拘束力和存续力。对于行政收费行为而言，上述各种效力同样存在。兹分述如下：
首先，行政收费行为具有先定力。先定力指行政意志对行政相对人意志的支配力。 是行政行为形成过程中的意志力和主导性规则，具有程序意义和结果意义。行政收费行为的先定力表现在：1、行政收费程序的启动，有赖于行政机关依职权进行行为的意志或者相对人申请的意志。2、行政收费程序发动后，双方意志不一致时，先定力偏向于行政机关的意志；意志一致时，行政机关意志吸收相对人意志。3、行政收费的行为无论是双方意志的融合或者行政机关单方意志，在最终结果上都推定为行政机关意志。4、除了相对人有欺诈或者恶意串通行为，对其责任不能豁免外，先定力阻却了行政收费相对人的瑕疵意志的违法性，由此造成的行政责任由行政机关承担。
其次，行政收费行为效力具有公定力。即收费行为一旦作出，即使具有某种瑕疵，未经法定机关按照法定程序认定及宣告，都将被推定为合法行为。行政行为的公定力是一种要求社会其他任何人表示尊重的法律效力。1、它推导出一事不再理：收费行为完成后，其它行政主体不得重复收费，不得随意推翻。2、其它行政主体应当充分尊重具体收费机关的合法收费行为。 3、行政缴费义务完成，可以作为民事法律行为之组成部分。 4、在履行交费义务作为其它行政行为前提时，或者相对人在受到违法指控时，可以受到行政收费行为的支持。5。公定力要求对不法行政收费行为的救济遵循特殊原则，并只能依靠公力救济。
再次，行政收费行为效力具有确定力。确定力是指行政行为相对稳定地不受任意改变。1、行政收费具有形式确定力：在复议或者诉讼期限届满后不能再要求改变。2、合法行政收费具有实质确定力：行政主体自作出收费决定并送达给相对人后就不得任意改变。3、必须改变时，应当具有正当理由：法律上明确规定的情形出现。4、无效收费行为不具有实质确定力，但是基于公共利益可以转化，尽管行为无效制度再我国还没有建立起来。5、可撤销行政收费行为具有选择性：撤销，或者采取补救措施。
第四，行政收费行为效力具有执行力。行政收费的执行力建立再收费行为的可执行性基础之上，即具有可执行的内容和标的。1、行政收费的义务人可以主动自愿的履行义务，具有自行履行力；在进入强制执行程序后，仍可以在监督之下自行履行。2、执行力可以违背义务人意愿强制履行，以保证权利主体视线权利，具有强制实现力。3、复议或者诉讼期间是否停止执行，由救济机关决定，执行力可能暂时中止。
第五，行政收费行为效力具有拘束力。行政行为的拘束力与法律的拘束力和法律行为的拘束力并无不同。主要体现在收费主体和相对人在权利义务上均受该行政收费内容的拘束，履行完毕后获得财产的有权保有，失去财产的，义务完成。收费法律关系归于消灭。
最后，行政收费行为效力具有存续力。除了先定力以及存续力自身之外，各种效力都具有存续力，即各种效力在时间上具有持续性。1、行政收费各效力自收费决定到达之时生效。2、行政收费是否具有追溯力，应当看法律的具体规定：以不能追缴未常态，法定的追缴为例外。 3、在时效告知错误、附款规定、或者不可抗力情况下，可以延迟执行。 4、行政收费可以中止。
行政收费的本质是公法上的财产转移权利义务关系，因此收费应当按照一定程序进行。但是我国没有类似于税收征管法的法典，因此收费程序混乱，散见于单性法律法规中。
有些收费非常简单，例如高速公路收费，收费标准简单，标的数量很容易确定，因此在表明收费身份，说明收费依据，作出收费决定，给付受领开单，收费即告完成。但是有些比较复杂的收费，应当使用普通程序，以排污费征收为例：1、进行污物排放种类、数量的核定，排污者主动申报排放污染物的种类、数量，并提供有关资料，或者进行监测，确定排放种类、数量后书面通知排污者费；2、应当根据排污费征收标准和排污者排放的污染物种类、数量，确定排污者应当缴纳的排污费数额，予以公告；并由负责污染物排放核定工作的环境保护行政主管部门向排污者送达排污费缴纳通知单4、排污者应当自接到排污费缴纳通知单之日起７日内，到指定的商业银行缴纳排污费；5、商业银行应当按照规定的比例将收到的排污费分别解缴中央国库和地方国库。
对于逃避行政收费的，还可以强制征收，采取进行缴费担保、收费保全、催缴和强制执行。
三． 乱收费（违法行政 ）及其救济：法律实务中的实证
2004年9月10日，原告（本文作者）因故需要到本地工商行政管理局查询企业登记事项，因此向被告提出申请；经被告单位一副局长签字批准，该局工作人员为原告出具了加盖“工商行政管理局档案查询章”的文书，并要求原告交纳“咨询费”一百五十元，且收费后没有开具行政性事业收费单据，而代之以“工商事务咨询代理服务中心”（以下简称“中心”）开具的“服务业娱乐业文化体育业通用发票”。原告因此到人民法院起诉请求判令：确认被告的行为违法；返还非法收取的“咨询费”一百五十元；本案诉讼费用由被告承担。被告则辨称“中心”是全民所有制企业，其收费行为与行政机关无关。在本案中，原告能不能得到救济，要回答三个问题：认定被告与“中心”在主体上的同一性；认定行政主体的行为是违法行政并确定违法形态；选择对原告最有利的救济。
（一）行政主体理论必须重构
在第一个问题上，“中心”代被告履行了部分行政职权，持有并使用被告公章出具证明，进行具体行政行为，事实上已经形成了委托关系。《最高人民法院关于执行若干问题的意见》（以下简称《意见》）第二十一条规定：“行政机关在没有法律、法规或者规章的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其它组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提出诉讼的，应当以该行政机关为被告。”被告对此没有提出对其有利的解释和反驳意见。
表见代理的司法认定

冯明超


表见代理制度是传统民法上代理制度的一个重要组成部分，其目的在保护相对人的合法利益，维护交易安全，促进民事流转的顺畅进行。合同法第四十九条规定：“行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立合同，相对人有理由相信行为人有代理权的，该代理行为有效。”但司法实践中越来越多的表见代理案例表明，无权代理人借代理之名行侵占财物之实，相当多的“本人”被法院判令承担民事责任。有的法院为了加强对相对人合法利益的保护，提出“追偿”一说，只要能与表见代理沾上边都认定为表见代理，由本人向相对人给付后，再按照侵权之债向无权代理人追偿。笔者认为姑且不说本人能否从行为人处追回财物而蒙受巨大损失，单就“追偿”一说缺乏理论支持，于法于理都不通，与表见代理制度的宗旨和公平原则明显相悖。还有的部分法院不能准确把握表见代理的三个构成要件，只注意到代理权的客观表象，疏于对第三人的善意过失进行严格审查，导致错判，甚至与 “本人” 毫无关系的犯罪行为 ，也被法院判令对犯罪人的行为承担民事责任的也不鲜见，这给有的当事带来的完全就是一场灾难。为何会出见这种情况？这是因为我国关于表见代理制度的民事立法和理论研究还是比较滞后，这种滞后给审判实践带来了一些困难和问题，法院在审里中因对该制度理解不透，本文拟就表见代理的认定进行探讨，以期有益于审判。

一、表见代理的构成要件
表见代理的三个构成要件，应认定为表见代理。即，一是无权代理人没有获得本人的授权；二是无权代理人同相对人之间的民事行为具备民事法律行为的一般有效要件和代理行为的表面特征，即行为人具有有代理权的客观表象；三是相对人主观上善意且无过错。所谓“相对人善意且无过错”，包括两个方面的含义：第一，相对人相信代理人所进行的代理行为属于代理权限内的行为。第二，相对人并无过错，即相对人已尽了充分的注意，仍无法否认行为人的代理权。一般而言，相对人应对代理人有无代理权加以慎重地审查。如相对人因轻信代理人有代理权而为之，或者因疏忽大意而未对行为人的代理资格或代理权进行审查而相信行为人的代理权，不能成立表见代理，即本人对此不负授权人的责任。

二、表见代理与狭义的无权代理的区别
从实质上讲，表见代理是一种无权代理，但是与合同法第四十八规定的狭义的无权代理有明显的区别。首先，从被代理人的角度看，表见代理与狭义的无权代理是一致的，即代理人所实施的行为超越代理权，或者没有代理权，或者代理权已经终止。但是从相对人的角度看，表见代理与狭义的无权代理有着明显的区别：表见代理具有有权代理的全部要件，相对人即使尽了充分注意的义务仍然无法知道代理人所进行的代理是否超越代理权、没有代理权或者其代理权已经终止的行为；狭义的无权代理是指被代理人、代理人和相对人三方当事人，都能确定的知道代理人所实施的民事行为是在超越代理权、没有代理权或者代理权已经终止的情况下进行的，而相对人仍然与代理人以被代理人的名义进行民事行为。表见代理的法律后果是被代理人承担责任；狭义的无权代理由此产生的法律后果是由行为人（代理人）承担责任，只有经被代理人追认的，被代理人才承担相应的法律责任。

三、司法实践中如何判断“相对人善意且无过错”
司法实践中法官如何判断“相对人善意且无过错”呢？应当综合考虑法律行为发生的原因、条件、环境因素、行为人的职业特征、假象的掩蔽程度和普通人对假象的认知程度等多种因素予以分析认定。

四、案例
举一实例，让我们看一看最高人民法院对“代理权的客观表象”“相对人善意无过错” 是如何判断认识的？
合利公司在以东方公司名义向庐州信用社申请贷款和抵押的过程中，出具了东方公司的授权委托书、公司公章、财务专用章、合同专用章、营业执照副本、贷款证及全套贷款资料，在客观上形成了合利公司具有申请贷款和提供抵押的代理权表象。尽管东方公司在合利公司与庐州信用社签订借款合同和抵押合同之前，曾函告合利公司的丁华荣收回其授权委托，以及丁华荣回函称其所拿东方公司印章仅为办理土地使用权变更之用，但上述函件往来行为并未对外公示，且东方公司在合利公司在以其名义向庐州信用社申请贷款之前也未实际收回公章、贷款证等物品，故东方公司的撤销委托授权行为未能改变前述合利公司具有代理权的客观表象。
庐州信用社首次对东方公司发放大额贷款，未根据《贷款通则》关于对首次贷款的企业应当审查其上年度的财务报告的规定对东方公司的上年度财务报告进行审查，也未按照《城市房地产抵押管理办法》中关于中外合资企业的房地产抵押须经董事会通过之规定，要求合利公司提供东方公司董事会同意抵押贷款的批准文件。该事实表明，庐州信用社在审查东方公司贷款资格时存在疏忽或懈怠，同时抵押物明显存在权利瑕疵。此外，庐州信用社同意接受丁华荣以该3500万元借款中的500万元偿还合利公司的关联公司即华侨公司在其处的借款利息，这不仅违返了《贷款通则》第25条关于“不得发贷贷款用于收取利息”禁止性规定，也在一定程度上说明庐州信用社与丁华荣之间存在主观上恶意串通和客观上损害东方公司利益的行为。因此在判断合利公司是否具有表见代理权问题上，相对人庐州信用社存在疏忽懈怠的重大过失乃至一定程度上的主观恶意，并不符合表见代理制度关于相对人善意无过失的要件。故合利公司的无权代理行为不能构成表见代理（见最高人民法院（2000）经终字第220号民事判决书）。

作者: 冯明超（成都）
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