关于印发《中央国有资本经营预算编报办法》的通知

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民政部 财政部 国家发展和改革委员会


民政部 财政部 国家发展和改革委员会关于进一步做好农村五保供养工作的通知

民发[2004]145号


各省（自治区、直辖市）民政厅（局）、财政厅（局）、发展改革委（计委）：

党中央、国务院历来重视农村社会救助工作。早在农业合作化时期，我国就建立了农村五保供养制度，长期坚持对无劳动能力、无生活来源、无法定扶养义务人的老年人、残疾人和未成年人在衣、食、住、医、葬（教）方面给予保障的政策。这一政策在保障农村困难群众的生存权益，维护农村社会稳定中发挥了重要作用。

农村税费改革试点工作全面推开后，五保供养工作出现了一些新情况、新问题。党中央、国务院对农村五保对象的生活十分关心，温家宝总理在十届人大第二次会议所作《政府工作报告》中明确提出了“完善农村‘五保户’生活保障制度，确保供养资金”的要求。为贯彻党中央、国务院的指示精神，切实做好农村五保供养工作，使农村五保对象的基本生活得到有效保障，现就有关问题通知如下：

一、充分认识进一步做好五保供养工作的重要意义

五保供养对象是农村最困难的群体。解决这部分人的生活问题，关系到党和政府在农村工作中的形象。各地、各部门要充分认识做好当前五保供养工作的紧迫性和重要性，加强领导，统一部署，从实践“三个代表”重要思想，落实科学发展观，维护宪法所赋予五保对象合法权益，保持农村社会稳定的高度，认真研究解决税费改革新形势下农村五保供养工作面临的新情况、新问题。各级民政、财政、发展改革等部门要切实履行好自己的职责，把妥善解决好五保对象生活、实现五保对象“应保尽保”，列为当前和今后工作的重点，进一步加大工作力度，全面提高农村五保供养工作水平。

二、规范五保管理，实现 “应保尽保”

农村五保供养是一项政策性、原则性很强的工作。各地民政部门要进一步规范对五保供养工作的管理。根据《农村五保供养工作条例》规定，五保供养对象是指符合下列条件的老年人、残疾人和未成年人：1.无法定扶养义务人，或者虽有法定扶养义务人，但扶养义务人无扶养能力的；2.无劳动能力的；3.无生活来源的。五保对象的审批程序为：由本人申请或者由村民小组提名，经村民代表会议民主评议，村民委员会初审，乡镇人民政府审核，县级民政部门审批并颁发《五保供养证书》。五保供养的形式分为分散供养和集中供养。对于分散供养的五保对象，要由乡（镇）人民政府、受委托的扶养人和五保对象签订五保供养协议，约定各自的权利和义务，落实服务责任制和帮扶措施。对于在敬老院集中供养的五保对象，要签订入院协议，明确相关责任和义务。五保供养标准要确保五保对象生活达到当地村民一般生活水平。五保供养要包括以下内容：供给粮油和燃料；供给服装、被褥等用品和零用钱；提供符合基本生活条件的住房；及时治疗疾病；有人照料生活不能自理者；妥善办理丧葬事宜；五保对象是未成年人的，保障他们依法接受义务教育。

各地民政部门要严格按照国家和当地政府有关规定，以高度的责任感和紧迫感，切实搞好五保对象的认定、审核、审批和发证工作，实现“应保尽保”。

三、加强资金管理，确保五保供养资金落实

实行农村税费改革后，农村五保供养资金发生了变化，除保留原由集体经营收入开支的以外，从农业税附加收入中列支；村级开支确有困难的，乡镇财政给予适当补助。免征、减征农业税及其附加后，原从农业税附加中列支的五保供养资金，列入县乡财政预算。地方在安排使用农村税费改革转移支付资金时，应当确保五保供养资金的落实，不得截留、挪用。

各地要采取有效措施，确保五保供养资金及时足额发放。集中供养经费可由县级财政部门根据县级民政部门提出的用款计划直接拨付敬老院；分散供养经费可由县级财政部门根据县级民政部门提出的用款计划，通过银行直接发放到户。

四、进一步加强敬老院建设

各地要统筹规划，积极支持敬老院建设。各级民政、财政、发展改革等部门，要根据《国务院办公厅关于转发民政部等部门〈关于加快实现社会福利社会化意见〉的通知》（国办发[2000]19号）要求，进一步加强农村社会福利事业单位建设，推进农村敬老院管理体制改革。要把农村敬老院建设纳入当地经济社会发展总体规划，加快农村敬老院建设和改造步伐。要充分利用乡镇合并后的闲置资源，改造和完善现有农村敬老院服务设施，鼓励社会力量投资兴办农村敬老院或资助农村敬老院建设。要落实各项对社会福利事业的优惠政策，积极扶持农村敬老院根据自身条件开展生产经营活动。农村敬老院要根据《老年人社会福利服务机构基本规范》, 加强内部管理，配备合格的专兼职工作人员，切实提高服务水平。同时，要充分利用现有资源，积极探索适合自身实际的以副养院办法，走自我管理、自我发展的路子。

五、发动社会力量，支持五保供养工作

各地要加快农村社会福利事业社会化发展步伐。在发挥各级政府作用的同时，要充分发扬中华民族尊老爱幼、邻里互助的传统美德，广泛发动社会力量，积极挖掘民间资源，形成全社会共同关心支持五保供养工作的良好局面，营造农村尊老敬老的良好社会氛围。在保证五保供养经费财政投入基础上，要继续发挥乡村集体经济组织的作用。五保户承包的土地由村集体或受委托的扶养人代为耕种的，集体或受委托的扶养人要根据五保供养协议（或敬老院入院协议），对五保对象的生活给予必要补助或帮扶。各地民政部门在开展社会捐助活动中募集的物资，应当优先用于解决农村五保户的生活需要。

六、加强督促检查，确保五保供养政策落实

要建立五保供养信息公开制度。各地要公开五保供养申请条件、审批程序，五保供养标准和五保供养资金发放与使用情况。同时，各地民政部门要设立举报电话，让全社会监督农村五保供养工作。

要建立定期检查和情况通报制度。各地要定期检查五保供养政策落实情况，发现问题，及时解决。民政部、财政部等部门将组成联合检查组，对各地五保供养工作情况进行定期或不定期检查，对检查结果予以通报。对五保供养搞得好，政策落实到位的地方，给予通报表扬；对于五保供养政策落实不力，未按规定程序审批、不如实上报、弄虚作假的单位，一经发现，给予通报批评，并提交有关部门追究主要责任人的责任；对于挪用、挤占五保供养经费的，根据国家有关政策规定追究有关部门领导和当事人的责任。

各地、各部门要认真贯彻落实本通知精神，结合本地实际，加强领导，采取切实可行的措施，狠抓督促落实。工作推进中的有关情况和问题，请及时报告上级有关部门。

二OO四年八月二十三日


一、民商事案件均衡结案的含义

均衡结案是指通过合理配置审判时间和审判资源，实现各月结案保持相差不大的数量，全年审判工作平稳有序运行，没有前松后紧、时松时紧、平时拖着不办、年终突击结案等现象。提倡均衡结案，具有提高审判效率和提高审判质量两方面的积极意义。一方面，能通过引导月度均衡结案，及时审理案件，避免案件久拖不决，越积越多。另一方面，各月均衡结案能有效防止季末和年底突击结案，从而避免因搞突击、赶时间而出现的低调解率、低服判息诉率、高申诉率等不利情况。
二、民商事案件均衡结案的价值

随着司法实践的逐步深入，公众和人民法院都深知合理提高审判效率的必要性和紧迫性，提高审判效率最直接的方法就是从管理手段入手采取措施，最大限度地利用好自身资源，使案件能在法定审限内办结或尽可能快地办结，而均衡结案正是实现这一目标的重要方法。均衡结案的提出是为了提高民商事审判质量与效率，它对于促进法院民商事案件审判管理创新，确保案件质量和法官身心健康都具有积极意义。

　　（一）均衡结案可以确保民商事案件质量为保证审判质量，法院系统内部每年都会组织形式各样的案件质量评查，按时间有季度和年度评查，方式有案件自查、交换评查等。其实，这些评查都只是结案后对案件的审判质量进行评定，给出相应评定结果，而难以确保案件审理过程中的质量。由于年度结案率是考核一个法院或法官工作的重要指标，临近年底时，法院或法官由于没有完成当年结案率指标，不得不搞突击结案、集中结案。不管是突击结案，还是集中结案，案件审理时间十分有限，主办人难以在较短的时间内投入足够的精力认真去研究案情、梳理法律关系、审理每一个案件。一个案件不能保证足够的审理时间，案件质量或许不能保证。所以，促进均衡结案，避免突击结案、集中结案，能有效确保案件审理质量。

　　（二）均衡结案可以促进司法公正高效“公正与效率”是法院永恒的主题、是民商事诉讼的价值追求，确保审判公正，提高审判效率，一直是民商事审判管理的重要目标和任务。司法公正与效率是一个世纪性主题,也是一个世界性主题。在不同历史时期，不同社会制度的国家,社会公众都迫切要求司法公正与高效。如果裁判不公,是非颠倒,审判就会成为违法者获得非法利益的工具,合法利益得不到保护,社会正义就无法得到实现,社会就难以前进和发展。案件当事人在诉讼过程中应当受到公平、平等的对待，其诉讼权益不能因法官突击结案、随意延审、拖延办案等主观因素而受到损害。突击结案可能提高了某个时期的结案率，但也增加了程序和结果不公正的风险。并且随意延审、拖延办案既浪费了有限的司法资源，降低了审判效率，又增加了当事人的诉累。因此，避免突击结案、随意延审、拖延办案等有损程序公正与高效的现象，就成为当前法院审判管理的一个紧迫任务，而均衡结案的提出正好符合这一价值追求。

　　（三）均衡结案可以确保法官身心健康

　　随着社会经济的发展，群众法律意识的增强和诉讼成本的降低等诸多因素直接导致大量案件涌入法院。为了确保案件及时审结，法官们经常处于超负荷工作状态，持续处于紧张的精神状态中。但是目前我国法院仍将“年终结案率”作为考评法院及法官工作成绩的一个重要指标。为了及时完成年终结案率，法官在年底时不得不加班加点，突击结案，工作强度大，精神高度紧张，身心健康受到极大影响。均衡结案的提出，要求法院及法官合理安排平时的办案时间，防止年底突击结案，避免法官为及时完成年终结案率而疲于应付大量案件的审结，从而保障法官的身体、心理健康。
三、当前影响均衡结案的主要因素

　　（一）影响均衡结案的直接原因是不尽合理、科学的结案率考评指标。长期以来，人民法院沿用的审判目标管理办法，是把结案率作为对法院和法官的主要考核标准。在社会矛盾简单、诉讼数量较少、人民群众司法需求不高的历史时期，这种直观、简单的结案率考核方式对提高审判效率发挥了积极作用。但在社会转型加速、社会矛盾激烈、诉讼急剧增加的新时期，以结案率进行考核的弊端逐渐显现，有些法院为了减少办理案件的基数，采取年底不收案、变相不收案、要求当事人年底前撤诉等做法来实现高结案率。这种单一的考核指标和片面追求高结案率而造成的年初、年底收结案严重失衡的情况是影响均衡结案的直接原因。

　　（二）影响均衡结案的主要原因是某些领导和法官不重视。在当前尚不完善的领导政绩和法官业绩评价机制下，一些法院领导和法官未从思想上解决“为谁司法、靠谁司法”的问题，在对“下”负责还是对“上”负责的问题上，普遍采取对“上”即对本院领导、上级法院负责的态度和做法，对下顾不上负责或不愿负责。为了对“上”负责，想尽一切办法提高结案率。虽明知年底不收案会损害当事人诉权，仍然坚持年底不收案；虽明知年底突击结案会影响案件质量，仍然坚持年底突击结案。因此，某些领导和法官不重视是影响均衡结案的主要原因。

　　（三）影响均衡结案的特殊原因是法定节假日我国的全体公民放假节日包括新年、春节、清明节、劳动节、端午节、中秋节、国庆节等七个重大节日。这些节假日通常处于每年的1月、2月、4月、5月、7月、9月、10月。每年只有第四季度结案时间是最为充分的，间接引导办案人员在第四季度多结案，突击完成结案任务。法定节假日绝对时间并不太长，但对工作的影响不容忽视。节前几天大部分法官很难集中注意力审理案件，忙于过年准备事宜。节后，由于假期饮食作息不规律，身体疲惫等原因，恢复到正常的工作状态同样需要较长时间，导致第一季度结案率偏低。
四、促进民商事案件均衡结案的建议

　　（一）要改变以结案率为主要指标的绩效考评办法

改变以结案率为主要指标的绩效考评办法，就是要以科学的“指挥棒”引导均衡结案。以结案率作为主要指标考评法院和法官工作的方法在特定的历史时期曾经取得了良好效果，但在新形势下，单纯以结案率指标进行考评已成为影响均衡结案的重要原因，必须及时改变。　　（二）要强化民商事案件均衡结案意识均衡结案对于确保案件质量、提高办案效率、圆满完成全年民事审判任务意义重大。首先，通过对法院全体干警的宣传，通过科学合理地确定全院月度、季度民商事案件办案任务，通过对法官均衡结案的考核奖励等措施切实增强广大法官的均衡结案意识。要让全体干警充分认识民商事案件均衡结案的价值意义，要让广大民事法官从思想上根本摒弃“前松后紧”的办案思维定势，在日常工作中自觉践行均衡结案。通过法官及其他干警的共同努力，促进法院民商事案件均衡结案。其次，加强立案管理工作，消除“年底不立案”、“阶段性人为控制收案”现象，实现办案工作常态化，及时审理案件，防止出现“案件多时低质量、案件少时低效率”的现象。

　　（三）要健立健全民商事审判工作运行态势分析机制缺乏对审判工作运行态势的分析、总结，已严重影响民商事案件的均衡结案。要坚持理论与实践相结合，坚持审判与研究相互促进，做到研究成果服务于司法审判。尽管民事审判工作纷繁复杂，但是它也有其自身发展、运行的规律，审判部门要找准影响均衡结案的有关问题，形成审判工作运行态势分析报告，为领导决策，为法院及时采取切实有效的措施解决影响均衡结案的问题，促进民商事案件均衡结案提供科学依据。

　　（四）要简化诉讼程序。美、英等国的经验证明，要提高法官的生产率，非常重要的是需要减少案件在法庭中逗留的时间。在美国、加拿大等国家，虽然诉讼数量很大，法官年均结案数达到近千件，但接近97%的案件不是通过法院的审判，而是通过简化诉讼程序，通过法院内部所设立的选择性纠纷解决机制和解、简易判决等方式得以解决的。因此，应在保证公平正义的前提下对案件进行分类，繁简分流，推行专业化审判模式，在简易程序的基础上进一步简化案件审理程序，对部分案件推行普通程序简便审，增强法官对民商事案件的管理权限，适当压缩无关口头辩论的长度和频率，尽量缩短司法周期，提高司法效率。

　　（五）完善审判绩效考评制度，发挥奖惩机制杠杆作用

　　首先，要科学设定考核指标。科学的审判质量评估是衡量审判执行工作水平的重要依据，是推进审判管理的关键。其次，要坚持加强审判绩效通报。坚持每个月通报一次法官办案情况，每季度召开一次审判运行分析会，每半年对审判工作进行一次全面总结，完善绩效考评制度，对法官个人每月结案均衡度情况进行通报。再次，要建立健全奖惩机制，严格落实。积极开展业务竞赛等活动，赛出结案均衡、办案效率高、质量好、效果佳的优秀法官，在晋级晋职考核时列入考核标准。总之，当前民商事案件结案不均衡的原因的多方面的，要解决均衡结案问题，需要从多方面共同努力。以上是为完善机制建设提出的一点尝试意见，可能存在许多不足，相信只要大家为均衡结案，想办法出主意，目标一定能够达到，实现良性循环的月季均衡结案。
【作者介绍】黑龙江省北安市人民法院。