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广东省促进科学技术进步条例(修正)

作者:法律资料网 时间:2024-07-07 08:56:29  浏览:8855   来源:法律资料网
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广东省促进科学技术进步条例(修正)

广东省人大常委会


广东省促进科学技术进步条例(修正)

  (1995年9月19日广东省第8届人民代表大会常务委员会第17次会议通过 根据2004年7月29日广东省第10届人民代表大会常务委员会第12次会议《关于修改〈广东省对外加工装配业务条例〉等十项法规中有关行政许可条款的决定》修正)



             目  录

  第一章 总则
  第二章 科学技术研究、开发与应用
  第三章 研究开发机构
  第四章 科学技术工作者
  第五章 科学技术知识产权保护
  第六章 对外科学技术合作与交流
  第七章 科学技术投入
  第八章 附则


               第一章 总则

  第一条 为促进我省科学技术进步,发展社会生产力,推动经济建设和社会发展,根据《中华人民共和国科学技术进步法》和国家有关法律、法规,结合我省实际,制定本条例。

  第二条 各级人民政府在社会主义现代化建设中必须把科学技术进步放在优先发展的地位,制定优惠政策予以扶持。

  第三条 各级人民政府科学技术行政部门是本行政区域内科学技术工作的综合管理机构,负责科学技术进步的宏观管理和统筹协调。
  其他行政部门依照各自职责,负责有关的科学技术进步工作。


         第二章 科学技术研究、开发与应用

  第四条 省、市人民政府应重视科学技术的研究、开发与应用,支持科学技术重点领域与关键技术的研究开发、联合攻关、中间试验和工业性试验,加速科学技术成果向现实生产力转化以及在经济建设和社会发展中的推广应用。

  第五条 对经省级审定为农业新品种的成功培育单位,省每年拨出专项资金给予补贴,主要用于研究开发的再投入,以及奖励对培育新品种做出重大贡献的科学技术工作者。

  第六条 各级人民政府要保护农业研究开发机构、技术推广机构的试验用地,任何单位不得侵占和挪作他用。确有必要调整试验用地的,必须按照省的有关规定执行。

  第七条 为农业生产的产前、产中、产后服务的技术推广服务机构和各类组织,其开展技术服务或劳务所得收入按国家规定免征所得税。

  第八条 大中型企业和企业集团应建立正常的技术开发投入机制和相对稳定的技术依托,使企业成为研究开发和技术创新的主体。
  企业每年的技术开发费应占销售额适当的比例,企业的技术开发费依法按实际发生额计入成本。
  大中型企业应建立自己的研究开发机构或与高等院校、科研院所合作,进行技术研究与开发。

  第九条 企业要以市场为导向研制开发新产品,改革工艺流程,对引进技术设备消化吸收创新,用高新技术改造传统产业。
  企业的技术引进要以专利、软件和必要的先进关键设备为主。重大项目及专利技术的引进要经过专利信息检索、咨询和专家论证。

  第十条 鼓励企业应用科学技术新成果研制、开发新产品。凡省内首家生产的专利产品和新产品,按有关规定给予扶持。

  第十一条 鼓励发展高新技术产业。经认定的高新技术企业享受国家和省对开发区内高新技术企业的税收优惠。
  高新技术产业开发区和高新技术企业用地由当地政府实行优惠。

  第十二条 加强基础研究和应用基础研究。省要逐步增大自然科学基金,重点支持经过评审筛选的基础性研究项目。
  在自然科学基金中划出一定比例,资助35周岁以下的青年科学技术工作者的研究活动和国际合作。

  第十三条 省要有计划地支持研究开发机构、高等院校建立或与企业联合建立省级重点实验室。
  重点实验室应当对全社会开放,充分发挥其作用。

  第十四条 研究开发机构和高等院校的技术成果转让、技术培训、技术咨询、技术服务、技术承包、技术设计和检测分析所取得的技术性服务收入,按国家规定免征所得税和营业税。
  其他企业、事业单位的技术性服务,年净收入在30万元以下的,以及新办的专门从事技术性服务的企业、事业单位,按国家规定免征所得税。

  第十五条 技术贸易机构和个体劳动者办理工商登记注册后,方可从事技术中介或技术经纪活动。


             第三章 研究开发机构

  第十六条 省人民政府根据经济、社会和科学技术发展的需要,以省重点科研机构、国家和省重点实验室、重点大学的优势学科为基础,建立省级研究开发中心,由省财政予以重点支持。

  第十七条 省人民政府应支持企业建立工程技术研究开发中心,从事产业科学技术的研究、科学技术成果的中试以及工艺、装备等工程化开发。

  第十八条 独立的技术开发型研究开发机构应逐步成为科技经济实体。经批准取得企业法人资格后,仍可继续享受国家和省关于研究开发机构的优惠政策。
  研究开发机构可以实行民营。鼓励企业、团体和其他社会力量创办民营的研究开发机构。


            第四章 科学技术工作者

  第十九条 各级人民政府应建立科学技术奖励制度。对于有突出贡献的科学技术工作者,可以给予重奖,颁发特殊津贴,授予相应的荣誉称号。
  省人民政府设立科学技术进步奖、自然科学奖或其他科学技术奖,奖励为发展科学技术事业和推动科学技术进步做出突出贡献的公民和组织。

  第二十条 对具有特殊技术技能的科学技术工作者,可以实行特殊报酬制度。

  第二十一条 凡在我省从事科学技术研究、开发工作而人事户口关系不在广东的省外科学技术工作者,其工资、福利和配偶就业、子女就读等方面,享受与我省科学技术工作者同等待遇。

  第二十二条 承担国家或省委托的以社会效益为主的基础性研究项目的科学技术工作者,经批准可从其承担的项目经费(扣除固定资产购置费)中提取一定比例作为特殊补贴。

  第二十三条 鼓励出国留学人员学成回国服务;出国留学、研究人员以及境外专家到我省讲学、合作研究开发、兴办科技企业,有关部门应提供工作、生活的必要条件,保证其来去自由。
  出国留学人员回国时携带个人自用的合理数量的科学仪器、设备、试剂、生活用品等,按国家规定减免关税。


           第五章 科学技术知识产权保护

  第二十四条 实施国家和省制定的各类科学技术计划项目,由制定计划的部门或者其授权的专家委员会代表政府(委托方),与项目承担单位(受委托方)依法签定委托研究开发合同,约定科学技术知识产权的归属、保密和分享办法。

  第二十五条 科学技术知识产权经评估后可以作为注册资金,但其所占份额不得超过全部注册资金的20%。

  第二十六条 研究开发机构或个人,可将自己拥有的科学技术知识产权作为投资股本,取得合法收益。允许职务发明者在一定时期内对其职务发明占有一定比例的红股,或从该职务发明技术效益的税后利润中提取一定比例的报酬。发明者自行要求调离本单位后,其权利自动消失。

  第二十七条 对于国家和省的重点科学技术攻关计划、高新技术研究发展计划项目所形成的科学技术成果,有下列情况之一的,受委托方应当报国家和省制定计划部门批准:
  (一)转让专利申请权、专利权和其他科学技术知识产权的;
  (二)许可外国的企业及其他组织或者个人实施的;
  (三)与外国的企业及其他组织或者个人合资、合作实施的;
  (四)以技术入股成立有限责任公司、股份有限公司的。
  其中(二)(三)项还应同时报对外经济贸易行政部门批准。

  第二十八条 科学技术工作者以及有关工作人员不得违犯国家规定和合同约定,泄露、出卖和使用其在科学研究工作中所了解或掌握的科学技术秘密,损害科学技术知识产权拥有者的合法权益,或以此谋取利益。
  在人才流动过程中,凡调离、辞职、退职等离开原单位,或者调进、受聘、业余兼职等到新单位的流动人员,其原单位和新单位均需与流动人员依法签定科学技术知识产权保护合同,明确各方有关科学技术知识产权的权利和义务等关系。
  单位与流动人员依法签定的科学技术知识产权保护合同受法律保护。


            第六章 对外科学技术合作与交流

  第二十九条 鼓励研究开发机构、高等院校、企业、社会团体和科学技术工作者与国外以及港澳台地区有关组织和个人建立多种形式的合作关系。
  对于与国外以及港澳台地区合作的重要科学技术研究项目,经省科学技术行政部门批准,可以在科学技术发展基金增值部分或者其他科学技术费用中优先给予资助。

  第三十条 鼓励研究开发机构开展技术出口,或者依照国家有关涉外规定以技术入股的形式在国外以及港澳台地区兴办企业,生产科技产品,提供科学技术服务。
  科学技术产品和科学技术服务业务达到规定经营额的研究开发机构,可赋予其外贸经营权。

  第三十一条 鼓励国外以及港澳台地区的组织和个人在我省以独资或合资、合作经营的方式成立研究开发机构。

  第三十二条 研究开发机构、高等院校、企业以及其他组织依照国家有关规定,可以从国外聘用研究开发人员,或者接受国外组织和个人的委托进行研究开发。


             第七章 科学技术投入

  第三十三条 各级人民政府要逐步增大全社会科学技术研究开发经费的投入,使全社会研究开发经费占国内生产总值比例达到国家规定的指标。全省各级财政科学技术投入的增长速度要高于财政收入的年增长速度,使全省财政科学技术投入占财政总支出的比例达到省规定的指标。
  鼓励全社会多渠道筹集科学技术资金。

  第三十四条 各类金融机构应为科学技术成果商品化、产业化提供资金和融资服务。
  鼓励发展各种形式的科学技术风险投资公司,开展各类型的科学技术风险投资及有关业务。

  第三十五条 各级人民政府应创造条件,建立科学技术创业风险投资基金或科学技术发展基金,主要用于科学技术成果转化。
  经省科学技术行政部门审核,报人民银行省分行审查批准,可成立各类型全省性的科学技术基金组织。科学技术基金组织经省民政部门核准登记,可成为社会团体法人。
  鼓励国内外的组织和个人捐资设立各类型的科学技术基金。对科学技术基金捐赠,在年度应纳税所得额3%以内的部分,按国家规定不计征所得税。

  第三十六条 科学技术基金组织的基金可以利用国家和省规定的方式增值,增值的可使用部分除提取部分并入基金本金外,其余用于资助科学研究活动和基金组织运作的必要开支,不得挪作他用。

  第三十七条 经科学技术行政部门认定的高新技术企业,可以按规定从成本中提取科学技术开发风险准备。


               第八章 附则

  第三十八条 违反本条例的,由有关部门依照法律的规定处理。

  第三十九条 本条例自1995年12月1日起施行。

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国务院办公厅转发《关于整顿和规范药品市场的意见》

国务院办公厅


国务院办公厅转发《关于整顿和规范药品市场的意见》

2001年3月25日

为深化药品生产流通体制改革,加大整顿药品市场的力度,规范药品市场秩序,促进医药行业健康发展,国务院办公厅日前转发了由国务院体改办、国家计委、国家经贸委、卫生部、国家药品监管局和国家工商局联合制定的《关于整顿和规范药品市场的意见》。意见如下:
一、严厉打击制售假劣药品的违法犯罪活动。各地区、各有关部门要在认真贯彻《国务院关于开展严厉打击制售假冒伪劣商品违法犯罪活动联合行动的通知》精神的基础上,继续严厉打击制售假劣药品的违法犯罪活动。对已发现的制售假劣药品的大案、要案,药品监管、公安、工商行政管理、监察等部门要追根溯源,把制售窝点、流通渠道、仓储地点、销售场所和涉案人员彻底查清,消除制售假劣药品的根源,坚决惩治不法分子和违纪人员,特别是要依法从快、从重惩治制售假劣药品、构成犯罪的首恶分子和惯犯。药品监管等部门要坚持集中整治与加强日常监督相结合,加强市场监管与深化改革相结合,打假治劣与支持优秀企业相结合,健全药品质量监督体系和检查制度,净化药品市场环境。
二、整治各种违法、违规经营药品的行为。要采取切实有效的措施,全面加强药品市场准入管理,整治各种违法、违规经营药品的行为,取缔药品无证经营和非法交易,查处药品购销活动中给予、收受回扣以及其他商业贿赂行为。在取缔药品集贸市场工作中,要落实地方政府责任制,坚决反对各种形式的地方保护主义。有关方面要统一思想,互相配合,巩固整顿药品市场的成果,妥善处理善后事宜。对取缔的非法药品交易市场由明转暗或死灰复燃的,要继续予以严厉打击并从重处罚。问题严重的,要追究有关地方、部门及其负责人的责任。
三、严格实行药品管理政企分开的体制。药品监管等有关部门要按照《国务院批转国家药品监督管理局药品监督管理体制改革方案的通知》要求,遵循政企分开、监督执法与行业管理职能分开、突出监督管理、统一高效、责权一致的原则,加快药品监督管理体制改革,健全药品监督管理体系。药品监管等部门要与所属医药公司或以各种形式、名义挂靠的药品经营机构彻底脱钩,一律不得与任何药品经营机构保持经济利益关系。在医药行业与企业发展方面,要支持并发挥行业自律组织的作用。
四、促进优势医药企业的发展与联合。坚决打破阻碍公平竞争的部门或地方垄断、所有制限制和行政保护,调整不利于发挥市场机制积极作用的政策规定,建立由国家有关部门组织的药品质量管理监控系统,取消各地对药品企业的重复检测、重复审批、重复发放“准销证”,取消以备案登记等名义对其他地区医药企业进入本地区药品市场的限制。要发挥市场机制的作用,优化医药产业结构。要创造公平竞争的环境,支持优势医药企业通过收购、兼并等方式扩大经营规模,促进药品代理配送、连锁经营等营销方式的发展,形成一批跨地区、上规模、集约化、高水平的医药企业集团,在药品生产流通中发挥骨干作用。
五、扭转药品生产低水平重复的状况。地方各级人民政府要下决心对小药厂进行整顿,关停一批污染环境、浪费资源、不符合产业政策和行业发展规划、低水平重复建设、达不到药品生产企业质量管理规范(GMP)或不能正常生产经营的小药厂。药品监管部门要对医院制剂室进行清理整顿,凡市场能正常供应的制剂医院不得重复生产,对不具备制剂条件的医院制剂室不予换证。
六、清理整顿药品流通企业。清理整顿药品流通企业要与药品经营换证工作相结合。对质量保证体系不健全、经营行为不规范、达不到换证条件的药品流通企业不予换证;对资不抵债、濒临破产或在一定时期内达不到药品经营质量管理规范(GSP)的药品流通企业,坚决取消其经营资格;对不能正常经营药品、主要靠出租办公楼、仓库等物业维持生存的药品流通企业要进行整顿,对违法招商经营的要依法查处,直至吊销药品经营许可证。
七、完善药品集中招标采购制度。卫生部门要规范医疗机构的药品使用管理,扩大集中招标采购药品的品种,逐步将主要药品品种都纳入集中招标采购的范围。对招标采购药品中的重要环节,如评标办法、面向全社会的专家库组成等要进行严格的审查管理,保证招标采购的公开、公平、公正。卫生、药品监管、价格主管等部门要对药品招标采购行为和价格进行监督。招标采购的药品要以实际进价为基础合理制定零售价格,通过招标采购降低药品价格的好处应主要让利于患者,医疗机构可分享一定比例。
八、推进医药商品交易电子化。建立和完善由政府有关部门认证并监督管理的医药商品电子交易系统,积极推进医药商品交易电子化,充分发挥电子交易系统在药品生产、流通和消费之间的桥梁作用,及时沟通信息,实现快捷交易,并利用该系统进行医药商品的委托集中招标采购,将交易行为纳入规范化、公开化的轨道,从制度上纠正医药商品购销活动中的不正之风。
九、加强农村药品供应网络建设。要切实解决广大农村缺乏正规、稳定的药品供应渠道的问题,加强农村药品供应网络建设。鼓励大中型药品批发企业兼并小型药品批发企业,将销售网络向县一级延伸,发展乡村药品代销点,方便农民购药。促进农村卫生服务网集中招标采购药品,在边远地区也可通过乡村卫生服务管理一体化,由乡镇卫生院为乡村医生统一代购药品,防止假劣药品流向农村,保障农民用药安全。
十、推行医药分开核算、分别管理的办法。各级卫生部门和医疗机构要积极落实医药分开核算、分别管理的政策措施,严格执行收支两条线管理的有关规定。在规范财政补助方式和调整医疗服务价格的基础上,逐步把医疗机构的门诊药房改为药品零售企业,独立核算,照章纳税,与社会零售药店平等竞争,促进药品流通的社会化、专业化和集约化,提高效率,降低成本。
社区卫生组织、门诊部和个体诊所只能经销由省级卫生、药品监管部门审定的常用和急救药品。卫生、药品监管部门要抓紧制定常用和急救药品的目录以及相关管理办法,在基层尽快落实上述措施。
十一、加快实施处方药和非处方药分类管理的制度。药品监管等部门要积极配合,完善政策,尽快规范并做好处方药的销售管理工作。在确保安全性、有效性的基础上,为满足人民群众自我保健的需要,加快非处方药的遴选工作,拓展非处方药的流通渠道。乙类非处方药经批准可以在日用品零售商店销售。
十二、改进对新药研究和审批的管理。要修订新药标准,鼓励开展新药研究和创新。对技术含量不高,低水平重复研究、重复生产的,药品监管部门要严格把关,不予批准生产。对新药报批中弄虚作假的,要依法严肃处理。新药审批管理的政策规定、工作程序和时限等要实行政务公开,接受社会监督。
十三、加大对药品价格监督的力度。逐步实施药品价格公示制度和在药品外包装上印制零售价格的制度,加大对药品价格监督的力度。这项工作先从实行市场调节价的部分药品开始试点,逐步推广到在国内销售的各种药品。要明确国家规定的价格是最高限价,在医院或药店进行药品零售,允许低于但不得高于公示价格销售或印制标价。
十四、加强对药品广告的监督管理。各级药品监管部门和工商行政管理部门要认真贯彻国家药品监管局、国家工商局《关于加强处方药广告审查管理工作的通知》精神,逐步停止处方药在大众媒体发布广告。药品监管部门要依照有关规定严格审查各类药品广告,并对其日常刊播情况进行监督检查,发现违法、违规发布的药品广告,要及时采取措施作出相应处理。工商行政管理部门要加大对违法、违规药品广告的查处力度,有效规范药品广告的发布秩序。
十五、全面贯彻落实整顿、规范药品市场的各项措施。整顿、规范药品市场,关系到广大人民群众的切身利益,关系到医药行业和卫生事业的健康发展,关系到改革开放和稳定的大局。各地区、各有关部门要高度重视,加强领导,统一思想,提高认识,克服地方和部门本位主义,以对国家和人民高度负责的精神,综合运用法律、经济、行政和舆论手段,认真做好整顿和规范药品市场的工作。

欠缺有效监管 金融混业要慎行
王晓君*

内容提要:中国加入WTO后,加速了国内金融体系国际化发展要求,金融混业是指银行、证券公司或保险公司在各自经营范围之外,彼此交叉经营对方的金融业务。对于从1993年以来一直是分业经营体制的中国金融领域急需注入混业经营的新动力,以迎接金融市场国际化带来的竞争急流。而基于中国现有的特殊背景,银监会的成立,仍不能有效的构建整个金融监管体系,防范金融风险。发展中国金融混业仍是一个谨慎探索实行的过程。
关键词: 分业经营 混业经营 金融风险 金融监管

一、中国金融混业的背景分析

随着世界经济一体化的进程,中国于2001年11月13日加入世界贸易组织(World Trage Organization,以下简称“WTO” ),WTO的统一规制本身就是不同法域下的法律理念、价值、规则的融合,从这一意义上说,金融“入世”,就是金融法律的“入世”。 WTO下的《金融服务贸易协议》对我国金融服务贸易市场开放及其立法提出了新的法律性要求,加入WTO后,我国的银行市场开放将是全方位的。[1]金融市场国际化发展趋势日益明显,在金融开放的条件下,外资银行机构不断进入,不仅会改变中国现有的金融机构,还会使现有的金融运行规则发生变化。由于内部和外部的原因都要求作为WTO新成员国的中国在各方面作出相应的改革创新,以适应竞争激烈的国际化市场环境。2003年12月底对《中华人民共和国商业银行法》(以下简称《商业银行法》)、《中华人民共和国人民银行法》(以下简称《人民银行法》)的修改和《中华人民共和国银行业监管法》(以下简称《银监法》)的出台,以及2003年4月28日银监会的挂牌成立无疑都是中国政府对金融领域的有效改革创新。新修改的商业银行法借鉴巴塞尔银行监管委员会制定的有效银行监管核心原则,增加了对商业银行加强监管的内容,同时对有关条文作出修改,以适应当前商业银行改革与发展的实际需要。将原来的“第四十三条 商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和证券经营业务,不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资。”修改为“ 商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和证券经营业务,不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资,但国家另有规定的除外。”[2]这为在中国金融领域开展混业经营开辟了新的发展空间。
金融混业是指银行、证券公司或保险公司在各自经营范围之外,彼此交叉经营对方的金融业务,很多金融业者争取的正是这种混业的权利。[3]这种经营模式起源于德国又称德国式银行经营模式,这种经营模式形成后很快被其他国家如美国、日本和欧洲大陆其他国家所效仿。美国修改了原来遵循英国那种银行业和证券业分业经营模式所制定的国民银行条例,改为允许商业银行成立附属机构从事证券业务。由于美国商业银行数量多(20世纪30年代有3万多家),大银行实力强,反而成了美国金融市场中承销金融证券的主要力量。1929年10月美国股市爆跌,引发20世纪30年代大危机。罗斯福总统上台后,下令全国银行进行清理,银行业停业三天,结果有9千多家银行消失。 美国银行业的这种惨剧使一些人认为是银行参与证券业务惹的祸。美国国会通过了《格拉斯—斯蒂格尔法案》,该法案禁止银行从事证券承销和买卖,但政府证券除外,禁止银行和主要从事证券活动的公司之间的联营。[4]由此开始实行美国银证分业经营的制度。日本则在1996年酝酿金融改革方案,并于1998年正式推出名为“大爆炸”(BIG BANG)金融改革计划。放宽对银行、证券、保险等业务经营范围的限制,允许金融机构跨行业经营。接着美国于1999年颁布了《金融服务现代化法案》为银行业进行混业经营扫清了法律障碍。[5]一般而言一国金融业对于分业经营还是混业经营的选择意味着在安全和效率之间抉择。因为分业经营更注重整个金融体系的安全和稳定,相比之下混业经营更注重效率。特别是在封闭条件下,实行分业经营更有利于保障金融领域的安全。避免金融风险在银行业、证券业、保险业传递。[6]诚然,金融混业经营可以提高资金运用效率,可以更方便地为客户提供多种金融服务,是金融业的发展方向。但是,混业经营是需要一些前提条件的,否则便会造成金融、经济的混乱。
我国自1993年以来,金融业实行的是分业经营、分业管理的制度。商业银行主要从事信贷业务和其他服务性中间业务,银行提供的金融商品少,盈利渠道单一,不允许金融资本和产业资本相互直接投资,金融资本的规模扩张被制约,也降低了资金配置效率。外资银行大多实行混业经营,业务经营多元化和综合化,往往集商业银行、投资银行以及证券、保险于一身,可以为客户提供更全面、优质的商业银行服务,以满足客户多层次、多样化的业务需求,扩大市场占有率,在业务竞争中具有明显的优势。因此,为了加强中资银行的国际竞争力,混业经营将是未来走向,但是当前我国金融业形势尚不利于实行混业经营,由分业经营平稳走向混业经营必须具备一定的基本条件,是一个渐进的过程。

二、实行金融混业的障碍因素

(一)金融领域自身存在诸多问题
1、西方商业银行在按照现在企业制度的要求规范其法人治理结构的基础之上,建立健全了先进的业务运行模式,这突出体现在精良的内部组织设计、有效的风险防范体系、独立的审计制度、以及复杂的外部监管制度。[7]我国现有金融制度不完善,实行混业经营可能引发较大风险。我国商业银行的经营管理水平较为落后,尚未建立起完善的内部控制制度;没有建立完善的风险监控体系,不能对银行经营过程中的风险进行有效的监控。更重要的是国有商业银行经营机制不健全,在资金运用上存在风险与收益不对称,商业银行的资本充足率、不良资产率远没达到安全底线,其以国家信用为存在的基础,信贷资金在股票市场上的亏损最终由国家承担大部分,这样,银行只追求盈利最大化而忽视证券市场的巨大风险,使信贷资金的风险加大。
2、上市公司制度不完善,使证券市场和混业经营内生巨大风险。国有上市公司股权结构过于集中,不能建立有效的公司治理结构。因为国有股东本身产权主体不清,没有解决委托代理问题,股东大会、董事会和监事会权责形式化,出现内部人控制和大股东领导合谋现象,分散的大众股东及其资源被少数人控制并滥用,用手投票机制不能发挥作用。同时流通股比例较小,大量法人股、国家股未能上市流通,通过证券市场兼并收购上市公司的机制也有限,不能形成对经营者的改进压力。多数情况下,经营者会随意侵吞国有资产,同时对外发布虚盈实亏信息,与证券公司合谋操纵股价,直至企业不能维持。
3、金融监管当局的监管水平有待提高。虽然我国实行分业经营,加强了金融监管,维护了金融业的稳定。但是,我国金融监管机构的监管水平较低,各监管机构之间不能相互配合,银行和证券市场制度不完善,外资银行经营人民币业务以及混业经营的挑战和趋势都使金融监管难度进一步加大。
4、欠缺系统的存款保险制度。我国从1993年至今实行的是严格的金融分业经营制度。在整个经济背景完全放开的情况下,如果在金融领域盲目的采取金融混业。必然不可避免产生更大的金融危机。美国在二十世纪三四十年代出现的银行大倒闭现象无疑就是一个前车之鉴。
(二) 监管体系的不合理和不协调
建国以来,中国人民银行长期身兼数任,既承担央行职能——代理财政金库、发行货币、制定实行货币政策并维护金融稳定,又承担银行监管职责,此外还一度充当商业银行的角色。1984年1月中国工商银行成立,人民银行得以从商业银行角色脱身;1995年《人行法》颁布,人民银行才真正在法律上具备中央银行的地位。
  中国银行业监督管理委员会自2003年4月28日起正式履行职责。从此,对所有银行类金融机构的设立、变更、终止、监管和处罚等事项,由中国人民银行划归银监会管理,人民银行则专事三项工作:制订和实施货币政策,防范化解金融风险和维护金融稳定,提供清算服务。从这一刻起,银监会、证监会和保监会作为金融监管的“三驾马车”将并驾齐驱,而中国人民银行多年来集货币政策与银行监管于一身的“大一统”时代也宣告结束。但是,应当注意的是,如果按照目前的方案,金融工委的职能也转到银监会的话,就有可能出现两个新的问题,首先,银监会既要按照一般规则监管各类商业银行,又要承担国有商业银行出资人的职能,那么,如何在监管中公平地对待自己的亲儿子(国有商业银行)和干儿子(股份制商业银行和信用社等)以及别人的儿子(外资银行)就会成为新的问题。其次,从监管者的角度讲,银监会应只负责商业银行经营者的资格标准的制定以及资格审查工作,如果过去金融工委的职能也放到银监会的话,那么银监会在对待国有商业银行经营者时,岂不成了自己制定标准、自己推荐人癣自己审查、自己任命了吗?裁判员和运动员的职能不是又一身挑了吗?[8]
有关金融专家认为,多个监管主体之间需要建立程序性协调机制,也就是将如何协调确定为一种制度。现在程序性制度是基于原来的定期磋商制度,具体到一个金融机构如果发生挤兑、发生金融风险,怎么及时地按照一步步的程序走,这方面还不明确。
银监会成立后,按照上述新的职能分工,则人民银行不仅应该是专事宏观调控的中央银行,而且也应该成为在三家金融类监管机构(证监会、保监会、银监会)之上的“超级监管机构”。这是因为,为执行国家货币政策、维护金融稳定,人民银行不仅应对银监会及银行类金融机构实施宏观管理和监督,也应同时对证监会和证券类金融机构,以及保监会和保险类金融机构实施宏观管理和监督。但在此次《银监法》起草及《人行法》修改中,这一问题并未得到清晰表述。
如此,则此次对三部银行法的起草和修改,仅为人民银行与银监会划清职责,人民银行的宏观调控能力依然只能在银行业金融机构中转圈,无法到达证券业和保险业金融机构。而时至今日,证券类、保险类金融机构已发展成为上万亿元资产规模的产业,与银行业金融机构一样关乎国家稳定和经济发展。如果对如此庞大的两个金融体系,人民银行不仅不能直接监管,且无任何市场调节措施,很难设想其如何完成制定和执行国家货币政策、维护金融稳定之任务。
关于这一点,国际上已有一整套成熟经验可资借鉴。英国早于1844年通过《英格兰银行条例》,英格兰银行由此成为英国中央银行,它具备现代银行学对中央银行设定的三大职能:即中央银行的银行、政府的银行和发行的银行。1986年、1987年和2000年,英国又在英格兰银行之外设立综合性监管机构——金融服务局。此后,苏格兰银行只管货币政策,金融服务局则负责综合性监管。
与此同时,英国财政部、英格兰银行与金融服务局签订谅解备忘录,建立三方共同维护金融稳定的合作框架。三方代表还建立了协调机构--常务委员会,每月定期开会,讨论与金融稳定有关的重大问题。采用这种在央行之外设立监管机构的国家,除了英国,还有日本、韩国、加拿大、丹麦、瑞典、挪威、澳大利亚、墨西哥、比利时和瑞士等国。[9]
美国从实施分业经营到放松金融管制经历了50年,到最终颁布《金融服务现代化法案》又将近20年。可见美国立法和决策当局对金融混业体制是极其谨慎的;不仅如此,新法规还以立法的形式要求财政部和美联储对一些尚无确切解决方案的问题进行研究并定期向国会提交报告。这些问题包括金融控股公司的子公司重新从事金融业务带来的风险问题,对大型金融机构破产引发问题的防范,存款保险在防止和消除大型金融机构太大而不能倒闭的作用等等。这一奇特的立法形式实际的反映了美国立法当局对混业经营体制可能带来风险的疑虑。[10]相比之下,此次我国起草《银监法》、修订《人行法》和《商行法》后,在维护整体金融稳定方面依然缺乏法律保障,金融监管也依然处于严格的分业监管格局。如此格局之下,三大类金融监管机构无法信息共享,央行在制定和执行宏观货币政策时势必广受掣肘。

三、关于发展金融混业的几点建议

第一,最基础的是建立比较完善的金融法律体系,实现“依法治业”。应尽快清理现行金融法律、规章。尽快研究完善符合我国国情的金融法律体系内涵。重点是:完善金融监管法律制度体系;制定金融机构市场退出的法律制度;适应中小金融机构发展、联合、兼并及重组的需要,建立相应的法律规范;制定规范存款保险公司或基金的法律规定,确立存款保险制度的法律基础及运作原则。为提高中国金融业,特别是银行业的整体竞争力,应从扩充商业银行的资本充足率、完善法人治理结构、利率市场化等方面研究修改涉外金融法律、法规。通过立法的方式允许金融机构混业经营。包括制定相应法律政策鼓励金融机构从事跨行业投资、经营和购并等,为金融混业的发展创造良好的外部环境。
第二,应建立综合性的监管体系,为混业监管积累经验。建议在目前初具规模的分业监管体系的基础上,银监会、证监会和保监会应当对混业经营实施联合监管,有鉴于此,在央行货币政策委员会下设或单设由各类金融监管机构参加的金融协调机构,已是当务之急。惟有彼此沟通,实现信息共享,才能确保央行制定和执行正确的货币政策,维护整体金融稳定。监管当局必须在强化合规性监管的同时重视安全性监管,逐步强化对商业银行的资本充足率约束。除此之外,央行应当充当“超级监管”的角色,对银监会、证监会和保监会进行有效监督。
第三,建立有效的存款保险制度,从分业经营到混业经营经历几十年历史的美国是世界上最早建立存款保险制度的国家。FDIC[11]是美国最主要的存款保险机构,为所有联邦注册的银行和大部分州注册的银行的存款人提供存款保险,一些外资银行在美分行的存款也被保险。由于竞争的压力以及各州不愿意给未投保银行签发特许权,使得几乎每家银行都有必要取得FDIC的会员资格。[12]从美国实践经验来看,存款保险制度作为金融安全网中不可或缺的组成部分,有效维护了公众对银行体系的信心,促进了金融体系的稳定。美国的经验教训无疑可以为我们提供一些启示。目前我国进行金融混业的主要力量仍然是商业银行,如果商业银行由分业经营模式转向混业经营模式。银行的破产就无法避免。为了更有效的保障金融安全,维护中小储户的利益,建立适合我国国情的系统的存款保险制度是必不可少的。
第四,进一步深化金融体系的产权改革。可通过金融机构股份化和上市融资等方式,提高市场力量在配置金融资源方面的比例。其中,国有四大商业银行及保险公司的产权改革将为国内金融机构混业经营的发展打下坚实基础。而根据国际经验,在分业经营体制转混业经营模式的金融混业最佳方式是采取金融控股公式的混业模式。按照现代银行制度对国有四大商业银行进行综合改革,以建立国控股份制商业银行,前提是明确商业银行是经营货币的金融企业,以经营市场化目标为核心,根据公司制改造的要求,从国有多元合资公司形式入手,完善国有独资商业银行的法人治理结构。要发挥银监会和银行内部监事会的作用,加强对商业银行的监督。继续撤并低效、重复设置的机构,裁减人员,提高经营管理效率。在此基础上,创造条件,将国有独资商业银行改造为国家控股的股份制商业银行。在符合条件后,采取多种形式,支持其在国内外股票市场上市。
第五,强化金融机构的内部控制,培养混业经营人才。应进一步完善金融机构的治理结构和监督机制,建立一个由外部监督和公司内部控制相结合的全方位的金融风险防范体系。“内部机制不健全、风险测量工作落后、资产损失率高、抗风险能力弱化”是当前我国商业银行经营管理中亟需解决的几个关键问题。我国现代商业银行制度还未真正确立,现代公司治理结构这一根本性问题仍待进一步解决,实施有效的风险管理所需的法律体系以及市场调控制度也需要进一步的完善。反观西方发达国家商业银行在风险管理方面的经验,我们可以看到,国外银行一般都是按照严格的法律程序组建的股份制商业银行,它们运作规范,具有完善的产权制度以及有效的激励机制和约束机制,特别是具有良好的公司治理结构。这些体制优势使得国外商业银行具有较高的风险控制和管理能力。这些都是值得我国借鉴的。

四、结语

有一种观点认为,中国的金融机构之所以没有做大做强,主要原因就是没有放开经营,也即没有混业经营。但实际上,外国大型混业金融集团大多都是经过上百年乃至几百年的严格分业之后,才在近年逐渐实现混业经营的。而我国商业银行的历史非常短,自1984年中国工商银行成立以来,迄今不过20年时间,股份制银行的历史更是只有短短10年。尽管股份制或单一制银行的法人治理结构在日趋完善,风险管理能力也不断增强,但与国际标准相比,我国各商业银行无论在资本充足率、不良资产率还是风险管理能力上都远未达标,欠缺有效的金融监管以及系统的风险防范体系,尤其是空缺存款保险制度。此外,金融法制体系还有待进一步完善,在法治环境上与国际接轨。在此种种情况下,银行类金融机构盲目混业显然弊大于利,金融混业应当慎重而行。
完稿时间:二○○四年二月

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